Questo fascicolo riproduce le relazioni e gli «interventi programmati» che hanno introdotto il convegno annuale della Società Italiana di Scienza della Politica, svoltosi nell'ottobre dello scorso anno, presso l'Istituto Universitario Europeo di Badia Fiesolana, sul tema «Governo e parlamento nel sistema politico italiano». Il sottotitolo del convegno «Questioni teoriche e problemi di analisi empirica» contiene, sia pure in grande sintesi, le principali motivazioni e i relativi obiettivi che ispirarono quella riunione.

Il concetto di «interesse» o «interessi» è uno dei piò centrali e controversi in economia e, piò in generale, nelle scienze sociali e nella storia. è anche un concetto con molti sensi, per non dire ambiguo, e il suo significato ha subito via via grossi spostamenti. Da quando è entrato nel linguaggio comune di diversi paesi europei, attorno alla metà del XVI secolo, come termine di derivazione latina (intérêt, interest, ecc.), il concetto ha indicato le forze fondamentali, basate sulla spinta dell'autoconservazione e all'auto-accrescimento, che motivano o dovrebbero motivare le azioni del principe o dello Stato, dell'individuo, e poi di gruppi di persone che occupano una posizione sociale o economica omogenea (classi, gruppi d'interesse). Quando è riferito all'individuo, il concetto ha assunto talvolta un significato assai ampio, inglobando per esempio l'interesse per l'onore, la gloria, l'amor proprio, e persino per l'aldilà. In altre epoche, al contrario, si è limitato ad indicare esclusivamente la ricerca di un vantaggio economico. In maniera analoga, l'espressione « perseguire i propri interessi» può ricoprire — fino ad essere una tautologia — tutto l'insieme delle azioni umane, ma spesso servirà, piò utilmente, ad indicare un modo specifico o stile di condotta, variamente concepito come azione « razionale » o « strumentale». Anche la stima in cui è tenuto il comportamento motivato dall'interesse ha subito considerevoli variazioni. Il termine entrò originariamente in uso, già alla fine del Medioevo, come eufemismo inteso a rendere rispettabile una data attività, quella di percepire un interesse sui prestiti, da tempo considerata contraria alla legge divina e conosciuta come il peccato dell'usura. Nella sua accezione piò ampia, ha acquistato talvolta un grande prestigio come chiave di un ordine sociale realizzabile, pacifico e progressista. E tuttavia è stato anche attaccato come concetto che degrada lo spirito umano ed è suscettibile di distruggere e di corrodere pericolosamente le fondamenta della società. Indagare su questi molteplici significati e su queste molteplici valutazioni significa di fatto esplorare buona parte della storia economica e in particolare della storia delle dottrine economiche e politiche occidentali nell'arco degli ultimi quattro secoli.

Gli studiosi moderni di politica internazionale hanno cercato di individuare le cause della guerra e le condizioni della pace: essi si sono chiesti in che modo gli interessi di Stati sovrani in competizione reciproca e non soggetti ad alcun potere comune possano essere conciliati gli uni con gli altri. I più importanti tentativi di comprensione delle problematiche della pace e della guerra, da parte di studiosi occidentali, sono partiti da tre premesse comuni, che definiscono ciò che Holsti chiama «la tradizione classica» nello studio delle relazioni internazionali: 1) l'oggetto di analisi più appropriato è costituito, appunto, dalle cause della guerra e dalle condizioni della pace/sicurezza/ordine; 2) le principali unità d'analisi sono i comportamenti diplomatici e militari degli unici attori essenziali, gli Stati nazionali; 3) gli Stati operano in un sistema caratterizzato dall'anarchia, ovvero dalla mancanza di una autorità centrale.

Fra i fenomeni che caratterizzarono la storia italiana degli anni Settanta, il terrorismo è certamente quello piò drammaticamente presente nella memoria collettiva. Vari interrogativi vennero posti nel dibattito di quegli anni sulle cause di una violenza politica di tale intensità e durata. Le condizioni ambientali per il suo emergere vennero individuate ora nelle peculiarità della cultura politica, ora nella gravità che alcuni problemi sociali assunsero nel corso della lunga crisi economica. Alcune organizzazioni legali vennero accusate di avere offerto strutture o legittimazione alle formazioni clandestine. La percezione dell'estensione raggiunta dal fenomeno accrebbe il bisogno di capire le motivazioni che avevano spinto tanti individui, appartenenti ad una generazione socializzata alla politica in un regime democratico ormai consolidato, verso comportamenti di un tale livello di violenza.

Dopo il disastro della seconda guerra mondiale si produsse in Italia un sentimento collettivo di rimozione del problema politico della guerra. Da esso derivò la rinuncia, solennemente sancita nella costituzione postbellica, all'uso della forza, eccetto nel caso dell'autodifesa dello stato e dell'ordine democratico. Tale scelta andava al di là della situazione di fatto contingente, cioè della disfatta e dei limiti imposti dal trattato di pace. Comportava per l'Italia, così come per la Germania e per il Giappone, una radicale ridefinizione dei propri interessi ed aspirazioni nazionali.

Il quesito forse più immediato ed attuale che sorge quando si pensa, oggi, al processo di istituzionalizzazione del Parlamento è se vi siano stati cambiamenti rispetto alla fine degli anni settanta (anni cruciali in tema di istituzionalizzazione), e se questi cambiamenti comportino dei progressi sostanziali nel processo. Cambiamenti ve ne sono stati, come vedremo più avanti. Siccome, però, a parer mio, questi cambiamenti non indicano progressi chiari né permettono estrapolazioni sicure, partirò alla lontana con uno sforzo di riconcettualizzazione — o più modestamente con un tentativo di riformulare in maniera un po’ diversa e magari più convincente analisi già fatte e risapute, ma non sempre condivise.

Tra il colpo di stato in Brasile ai primi di aprile del 1964 e quello in Argentina nel marzo del 1976, in America Latina si é delineato un processo di crollo di molti governi democratici e di instaurazione di regimi autoritari capaci di sopravvivere lunghi anni. Solo la Colombia, il Venezuela e il Costa Rica, hanno resistito a questo processo, mentre sono cadute democrazie con alle spalle una lunga e solida tradizione di libertà, come l'Uruguay e il Cile.

Le tesi di Giuseppe Di Palma sul parlamento italiano possono essere discusse da due diverse angolature: si può, da un lato, valutare la descrizione/interpretazione del caso esaminato; si può, dall'altro lato, discutere il quadro teorico proposto e utilizzato. I due aspetti non sono, a giudizio di chi scrive, così strettamente collegati fra loro come potrebbe apparire a prima vista. Si può infatti concordare con molte delle osservazioni di Di Palma sulla evoluzione dei rapporti parlamentari in Italia pur mantenendo riserve sulla prospettiva teorica prescelta (la teoria della istituzionalizzazione nella variante offerta da Polsby).

L'oggetto della presente ricerca è l'analisi del ruolo della Direzione e dei caratteri socio-politici dei suoi membri nell'arco di tempo che ha visto l'emergere, il rafforzamento e l'indubbio primato della leadership di Craxi prima all'interno del Partito Socialista Italiano (dal 1976) e, poi, all'interno del sistema politico nazionale come Presidente del Consiglio di un governo di coalizione (1983-1987).

Il concetto di istituzionalizzazione continua ad avere un'accoglienza difficile negli studi politologici. Da Bentley a Easton, la scienza politica si è sviluppata contrapponendo la politica come processo alla politica come stato, e non v'è dubbio che le istituzioni rafforzino il versante strutturale di questa dicotomia. Parlare di istituzioni in scienza politica pone l'accento sul fatto che i comportamenti tendono a cristallizzarsi, le azioni si oggettivizzano. Fino a risollevare il vecchio dubbio che le istituzioni obbediscano a una propria logica autonoma, tant'è che gli analisti delle politiche pubbliche sono tornati a chiedersi «perché la forma dovrebbe seguire la funzione». In America, si è cominciato a parlare di «new institutionalism» per richiamare l'attenzione sulla perdurante importanza dei fattori organizzativi nella vita politica. In contrasto con gli assunti behavioristi, «la maggior parte degli attori principali nei moderni sistemi economici e politici sono organizzazioni formali, e le istituzioni della legge e della burocrazia occupano un ruolo dominante nella vita contemporanea». Il tentativo di Huntington, alla fine degli anni sessanta, di fondare sul concetto di istituzionalizzazione una teoria empirica dello sviluppo politico sembra dunque approdato alla riscoperta delle istituzioni come gabbia del mutamento.

Il senso di efficacia politica definito inizialmente come «la percezione che l'azione politica individuale ha, o può avere, un peso nel processo politico » ovvero come « la percezione che il mutamento politico e sociale è possibile e che i cittadini possono avere una parte nella determinazione di questo mutamento », ha rappresentato una variabile-chiave in numerose ricerche su cultura e comportamenti politici di massa nei sistemi democratici.

Dopo il 15 giugno e come mai in precedenti elezioni era avvenuto, l'analisi dei flussi elettorali ha assunto un ruolo di rilievo nell'interpretazione dei risultati e nel dibattito politico che ne è seguito. E il modello di Goodman, come in gergo metodologico viene chiamata la tecnica statistica di stima dei flussi di voto, non ha mai ricevuto tanta attenzione presso l'opinione pubblica in generale e, comunque, al di fuori di un ristretto gruppo di studiosi.

Innanzitutto, una doverosa premessa. Credo che si debba riconoscere all'articolo di Mauro Calise il non trascurabile merito di aver messo in tutta evidenza la fertilità contenuta in alcuni fondamentali temi di ricerca, sui quali converrà proseguire con maggiore sistematicità lo scandaglio appena iniziato. Mi limito a ricordarne uno solo: l'importanza di riconsiderare l'intera problematica del processo di «istituzionalizzazione del governo» nel nostro paese alla luce dell'abbondantissima letteratura non strettamente politologica. Penso, ovviamente, al diritto costituzionale e parlamentare; ma anche alla stessa storia parlamentare, alla scienza dell'amministrazione, alle molte branche della sociologia politica fino alla moderna teoria economica delle strutture organizzative complesse (com'è nel caso, tanto per citare gli autori più potenzialmente rilevanti per il nostro problema, della produzione di un James G. March o di un Wilson o di un Williamson). La ragione è evidente. Non si tratta, infatti, di abdicare al nostro ruolo specialistico di politologi per vivere alle spalle di qualcun altro quanto di riconoscere apertamente che le altrui prospettive specialistiche possono consentirci di vedere in termini nuovi (e, a volte, notevolmente complicati) le nostre stesse questioni peculiari: come sono quelle attinenti alla specifica «logica politica» dei modi di essere dell'istituzione-governo. Limitiamoci anche qui a un solo esempio: il funzionamento del collegio «Consiglio dei ministri», considerato come la più tipica manifestazione delle coalizioni interpartitiche, ma anche — e allo stesso tempo — come un'organizzazione «economica» (finalizzata a massimizzare i possibili benefici, minimizzando i relativi costi), come un organo disciplinato da precise norme giuridiche, come una struttura sociale caratterizzata da una propria storia autonoma e così via. L'ipotesi è, infatti, che la comprensione dei «comportamenti coalizionali» all'interno del Consiglio dei ministri possa giovarsi grandemente di una simile considerazione interdisciplinare, sia pure impostata e finalizzata all'ottica esclusiva del lavoro politologico.

Per fermare gli orgogliosi babilonesi che scalavano il cielo, Jahvé non fece ricorso al fulmine, ai Titani o a una cavalcata delle Walkirie. Si limitò, dice la Bibbia, a « confondere le loro favelle ». Lo sterminato cantiere attorno alla ziqqurat piombò nel caos, e nemmeno un mattone fu piò trasportato fino alla cima della costruzione. Gli estensori del testo sacro erano già consapevoli del ruolo essenziale di un linguaggio comune in un'impresa comune.

Il tema dei rapporti governo-parlamento è stato spesso all'ordine del giorno della discussione sia politica che accademica nell'Italia del secondo dopoguerra. Nell'ultimo quindicennio poi questo interesse si è ulteriormente sviluppato fino a cristallizzarsi in una serie di proposte di ingegneria costituzionale che dovrebbero, nelle intenzioni dei proponenti (operatori politici o studiosi che siano), ovviare alle disfunzionalità del sistema politico italiano.