L'Unione Europea rappresenta una forma di pluralismo transnazionale che si diffonderà a cascata agli altri livelli del sistema europeo? O rappresenta piuttosto un tipo «pluralista-statocentrico» che influisce comunque in maniera determinante in primo luogo sulle arene statuali e in secondo luogo sulle arene di intermediazione degli interessi degli stati membri? Oppure ancora, si può pensare all'Unione Europea come ad una forma di governance completamente nuova, una cooperazione fra attori pubblici e privati orientata alla soluzione di problemi, che soppianterà da un lato la gerarchia esistente fra questi due tipi di attori, e dall'altro la competizione fra gruppi di interesse, sia a livello sovranazionale che a livello nazionale?

La promozione della liberalizzazione politica, della democratizzazione e del consolidamento delle democrazie di recente istituzione da parte delle democrazie già affermate – in breve, le iniziative di promozione e protezione della democrazia (Democracy Promotion & Protection: Dpp) – è uno scopo perseguito da tempo. Soltanto di recente, tuttavia, esso si è trasformato in una vera e propria politica pubblica.

Con la creazione dell'Unione economica e monetaria, i welfare states europei sono entrati in una nuova fase del loro sviluppo ormai più che secolare. La centralizzazione delle decisioni che riguardano la moneta e i saldi fiscali ha eroso in misura molto consistente i margini di manovra sui bilanci pubblici nazionali. A sua volta, il completo dispiegamento delle «quattro libertà» di movimento (dei lavoratori, dei capitali, delle merci e dei servizi) ha seriamente indebolito la capacità dei governi di mantenere il tradizionale monopolio coercitivo su attori e risorse (in particolare, basi fiscali imponibili) che sono cruciali per la stabilità degli istituti di redistribuzione. Queste esternalità destabilizzanti dell'Uem hanno cominciato ad attirare crescente attenzione da parte del dibattito accademico e politico ed alcune iniziative di contrasto hanno preso avvio a livello sovranazionale, in particolare sotto forma di nuove procedure di «coordinamento aperto» e legislazione «morbida» (soft law), emblematicamente rappresentate dalla cosiddetta Strategia europea dell'occupazione (Ferrera, Hemerijck e Rhodes 2000).

In scienza politica e in sociologia è frequente in questi anni il ricorso all'espressione «capitale sociale». Essa, insieme a società civile, comunità, religione civile, fa parte di una costellazione di termini con cui si designano, con ampie aree di sovrapposizione reciproca dei rispettivi significati, aspetti della vita associata che non sono riconducibili direttamente alla sfera politico-istituzionale, ma che hanno precisi riflessi sugli assetti politici e sulla legittimità delle istituzioni in un ambito locale o nazionale. D'altra parte lo stesso lemma «capitale sociale» viene utilizzato negli studi sociologici per designare un particolare tipo di risorse immateriali cui gli individui possono accedere mediante la loro rete di rapporti sociali, utilizzandoli in vista dei loro progetti di azione. Questa latitudine di significati impone quindi una preliminare discussione, cui sono dedicati i primi tre paragrafi del saggio. Seguiranno nella parte centrale una serie di considerazioni in merito alle caratteristiche del capitale sociale. Dedico infine gli ultimi paragrafi all'illustrazione della rilevanza della nozione nel caso italiano, marcato non solo da una storica carenza di capitale sociale, ma anche dall'estrema difficoltà di colmare la carenza, per motivi strutturali e congiunturali.

Avviato per produrre alcune politiche comuni e creare un grande mercato per favorire crescita economica e relazioni pacifiche in Europa, il processo di integrazione ha seguito un percorso evolutivo in continuo scambio ed adattamento alle condizioni dell'ambiente. L'evoluzione è stata indirizzata da progetti strategici proposti da governi e da altri attori significativi del processo integrativo come la Commissione, i gruppi del Parlamento europeo e i maggiori interessi sociali organizzati. Questi attori si sono incontrati in sedi informali o in fori istituzionali come le Conferenze intergovernative, hanno proposto alternative e hanno selezionato di volta in volta opzioni che hanno riformato il processo integrativo. La selezione è stata fatta sulla base dell'esperienza maturata e dell'esigenza di giungere a una mediazione tra le strategie proposte e gli interessi difesi dagli attori stessi.

La letteratura sul welfare state ha largamente privilegiato il settore pensionistico e la sanità, che peraltro costituiscono le componenti più rilevanti della spesa sociale in tutti i paesi europei. Tuttavia, nell'arco dell'ultimo decennio si è manifestato in ambito accademico un crescente interesse per le politiche socio-assistenziali. La nuova attenzione nei confronti di quest'area di policy, tradizionalmente considerata del tutto marginale nel contesto dei sistemi di protezione sociale, riflette la consapevolezza che nuovi bisogni sociali vanno diffondendosi in tutta Europa. A monte dei nuovi bisogni vi sono indubbiamente i profondi cambiamenti che hanno investito le nostre società sia sotto il profilo demografico sia per quanto riguarda la struttura familiare. Tali cambiamenti stanno infatti imponendo la ricerca di nuove soluzioni per far fronte alle esigenze di cura dei soggetti che non sono in grado di provvedere autonomamente a se stessi; ciò riguarda in primo luogo la terza e la quarta età, ma anche la prima infanzia, i portatori di handicap, i malati mentali ed i malati cronici.

A partire dalla seconda metà degli anni ottanta, la scienza politica americana ha assistito alla nascita e al rapido sviluppo di un nuovo settore di studio indicato come «cognizione politica» (politicai cognition). A giudicare dalla frequenza e dal numero degli articoli in materia apparsi su riviste come l'«American Political Science Review» e l'«American Journal of Political Science», l'approccio cognitivo rappresenta oggi una tendenza assai diffusa tra gli studiosi del comportamento politico, soprattutto per quanto riguarda l'analisi del voto e degli orientamenti politici dei cittadini.

Il tema della nascita di una politica nazionale della concorrenza costituisce un processo di policy da molti punti di vista paradigmatico. Tanto per la portata dell'innovazione istituzionale, quanto per l'evidente grado di interrelazione con la politica comunitaria antitrust, questo processo di policy making si presenta come un ottimo punto di osservazione dal quale tentare di dare un volto all'europeizzazione e al policy change ad essa collegato. Gli obiettivi che mi prefiggo in questo articolo sono i seguenti: 1) ricostruire in maniera succinta il contesto di governance entro il quale è nata la legge antitrust italiana; 2) esaminare il processo parlamentare relativo alla legge stessa; 3) illustrare il processo di nascita del regolamento europeo sulle concentrazioni e le sue influenze sul processo legislativo nazionale; 4) individuare le caratteristiche del processo di policy making cercando di individuare attori e logiche d'azione; 5) inquadrare il caso entro una prospettiva di policy change che avviene sotto la pressione di un mutamento esogeno in un contesto di ridefinizione del sistema politico; 6) riflettere brevemente sul rapporto esistente tra lo sviluppo di un sistema di governance comunitaria e il mutamento dei sistemi di governance nazionale.

Una delle maggiori controversie generate dal concetto di capitale sociale riguarda la relazione tra reti sociali, fiducia, e beni collettivi (Newton 1997; Erickson 1998; Mutti 1998; Portes 1998; Foley e Edwards 1999; Pizzorno 1999; Trigilia 1999). In un noto passaggio Robert Putnam ha sottolineato il forte legame tra questi elementi, in particolare, tra l'integrazione dei cittadini in reti di tipo associativo e la diffusione di sentimenti di fiducia generalizzata: «… la vita è più semplice in una comunità che può contare su ampie riserve di capitale sociale… reti di impegno civico facilitano il consolidamento di norme di reciprocità generalizzata tra i cittadini ed incoraggiano l'emergere di una fiducia diffusa all'interno del corpo sociale» (1995a, 67).

Il progetto teorico della scuola della public choice è spesso presentato come tentativo di rifondazione dell'economia politica, vale a dire di un approccio ai fenomeni economici che assuma come rilevante per l'analisi la loro valenza politica. L'operazione risponde ad un'esigenza reale e largamente avvertita. Si tratta d'uscire dall'impasse cui ha condotto la costruzione di una «scienza economica» fondata sull'ipotesi di chiusura della frontiera del sistema economico; una scienza, in altre parole, che si propone d'isolare dei fatti economici e di studiarli a prescindere dai loro legami con l'insieme delle dinamiche sociali. L'analisi della metodologia della public choice rivela tuttavia che il percorso seguito non è quello dell'apertura del sistema economico all'interazione con il sistema politico; la frontiera dell'economico – che rimane rigidamente chiusa – viene semplicemente allargata dalle analisi della public choice sino a costituire la scelta politica in oggetto di studio della scienza economica. L'apertura del sistema economico dovrebbe spingere a considerare l'effetto sull'evoluzione delle variabili economiche di processi governati da logiche diverse da quella dell'accumulazione economica o della massimizzazione dell'utilità, ma nei lavori della public choice è vero l'opposto: i processi politici sono analizzati proprio a partire dalla logica che definisce il sistema economico, e la scelta politica viene studiata esattamente come un fatto economico.

Le elezioni regionali del 16 aprile 2000 presentano un esito piuttosto atipico. Il voto ha fatto emergere un vincitore indiscusso – il cui successo è misurabile in termini di numero di governi regionali conquistati, computo complessivo dei voti validi ottenuti, esito della sfida nazionale fra centro-destra e centro-sinistra (Legnante e Corbetta 2000) – a fronte però di variazioni assai modeste nei rapporti di forza elettorali tra «aree» politiche. A dispetto della sostanziale stabilità degli allineamenti elettorali aggregati, il risultato ha prodotto così conseguenze politiche significative e immediate, in primo luogo le dimissioni del governo D'Alema.

Questo articolo intende illustrare questo apparente paradosso e fornire alcuni elementi di spiegazione in proposito. A tale scopo prenderà in esame tanto il risultato quanto le conseguenze sistemiche del voto, ponendo in relazione le due principali evidenze sintetiche emerse dalle elezioni: elettorato (quasi) stabile, offerta decisiva per un verso; bipolarismo compiuto, frammentazione in crescita per altro verso. Queste evidenze catturano l'essenziale della prova elettorale del 16 aprile e sembrano sufficienti ad attribuire a un'elezione caratterizzata da andamenti tutt'altro che tellurici una rilevanza periodizzante, per quanto controintuitivo ciò possa sembrare.

Sia negli Stati Uniti che altrove, lo studio del comportamento elettorale si è incentrato su fattori di breve e di lungo periodo. Fra i primi rientrano quelle motivazioni delle scelte degli elettori che sono soggette a cambiamenti fra un'elezione e l'altra, come nel caso dei candidati e dei programmi partitici; i fattori di lungo periodo al contrario rimangono stabili per periodi di tempo prolungati se non per l'intera vita di un elettore, come accade ad esempio per la religione, le inclinazioni ideologiche e l'identificazione partitica.

All'indomani delle ultime elezioni europee nel nostro paese è tornato alla ribalta un tema che già negli scorsi anni aveva movimentato il dibattito politico: la regolamentazione dell'informazione politica televisiva. Da un lato, la coalizione di governo ha sostenuto con forza la necessità di elaborare una legge organica in grado di garantire pienamente la cosiddetta par condicio, proseguendo così lungo la strada tracciata nel 1995 dai decreti-legge Gambino, scaduti prima delle elezioni europee. Dall'altro, gli esponenti del Polo hanno ribadito e sottolineato il carattere illiberale delle forme di regolamentazione proposte dalla maggioranza, viste come strumenti finalizzati a limitare gli spazi di informazione e, in ultima analisi, a compromettere la piena libertà di scelta degli elettori.

In un fortunato saggio di qualche anno fa Daalder (1992) ha avuto facile gioco nell'individuare alcuni dei principali limiti metodologici e sostantivi di gran parte della letteratura sulla crisi dei partiti: l'esistenza di assunti aprioristici e di preconcetti normativi; la tendenza a ragionare in termini di «inesorabili» processi sociali e trend politici; la carenza di approfondite ricerche empiriche in grado di discriminare il peso delle differenze tra periodi storici, paesi, sistemi partitici e tra gli stessi partiti. Inoltre, la retorica sulla crisi dei partiti è stata anche alimentata dalla cattiva individuazione ed esplicitazione dei criteri sulla base dei quali il funzionamento dei sistemi partitici e dei singoli partiti venivano valutati. Così, la sedicente crisi dei partiti poteva dipendere semplicemente dal fatto che si guardava loro enfatizzando oltre misura un particolare angolo visuale a discapito di altri (Daalder 1992; Calise 1992; Mair 1997).