Questa rivista è di «riflessione», assai piò che di «intervento». La nostra convinzione di fondo era (ed è) che in Italia non fosse necessaria un'altra pubblicazione di parte, vicina a qualche area o tendenza politica, ma piuttosto una rivista che servisse ad approfondire, a capire meglio, i maggiori fenomeni politici dell'epoca in cui viviamo e, in particolare, della nostra democrazia. Iniziando il secondo decennio di vita Giovanni Sartori ha riassunto la linea perseguita con queste parole: «Una scienza politica faziosa, comiziante, propagandante, non è; intendo, non è scienza e nemmeno, in alcun modo, conoscenza» (questa rivista, X, 1980). Dal che non consegue che ci siamo arroccati in una torre d'avorio. A dimostrazione del contrario basterà ricordare il dibattito dedicato alle correnti interne ai partiti politici nel 1972, o il numero unico sui sindacati nel 1973, quando appariva che proprio quei due fenomeni, cioè la crescente importanza delle correnti partitiche e dei sindacati, fossero le novità piò importanti per il sistema politico italiano all'inizio degli anni settanta; oppure i molti saggi sulla democrazia e gli aspetti centrali ad essa legati, quali elitismo, competizione, pluralismo, quando sembrava che la crisi delle democrazie occidentali caratterizzasse la seconda metà del decennio; o, infine, i diversi contributi sui partiti e sistemi di partito, pubblicati in vari anni, quando queste istituzioni parevano sottoposte a sfida e, certo, a trasformazione.

Nei testi di filosofia della scienza e di metodologia ci viene quasi sempre detto che senza leggi non si dà scienza. La scienza «spiega» quando arriva a formulare leggi, e cioè generalizzazioni di tipo causale. Un atto o fatto è spiegato (scientificamente) quando viene sussunto nell'ambito di una legge ricomprendente. Se così è, allora le cosiddette scienze sociali non avanzano, o avanzano di poco. Da più di trent'anni i progressi scientífici delle scienze dell'uomo sono progressi in sede di quantificazione e di misurazione, non in sede nomotetica. Come mai? Potremmo rispondere che solo il mondo fisico è governato da leggi, non quello dell'uomo. Ma il grosso dei cultori delle scienze sociali resta fedele al modello di una scienza nomotetica. I più rispondono, dunque, che le leggi che governano gli aggregati umani restano da scoprire perché sono «difficili», più difficili delle leggi che governano la natura. Che siano difficili è ben certo. Ma la verità è, mi sembra, che le «leggi» che non troviamo sono leggi che nemmeno cerchiamo. Tanto poco le cerchiamo che non sappiamo nemmeno come sono da cercare (e ancor meno da formulare). La tesi di questo scritto è dunque che la nostra retorica metodologica fa a pugni con la nostra pratica di ricerca. Fatte le dovute riverenze alla retorica nomotetica, il ricercatore se la cava lasciando intendere che, quantomeno pro tempore, l'impresa è troppo difficile per essere tentata. Ma cavarsela così è troppo facile.

Mutamenti fondamentali nella configurazione delle più importanti istituzioni politiche di un dato regime sono eventi rari. Di certo, tali mutamenti non hanno le stesse origini, non seguono percorsi simili e non producono identici risultati. E ciò si deve, se non altro, al gran numero dei fattori coinvolti oltre che alla complessità della loro successione temporale. Ne deriva che tali transizioni di regime non possono essere analizzate con i metodi induttivi delle scienze sociali probabilistiche. Né possono essere spiegate facendo ricorso ai principi deduttivi della teoria razionale delle scelte sociali.

In questo articolo sosterremo:

a) che implicitamente nozioni come ‘problemi’ (dell'attore) e ‘risolvere problemi’ (degli attori) sono centrali in scienza politica, e

Nell'anno appena trascorso non sono mancate opportune celebrazioni critiche del pensiero schumpeteriano, in coincidenza con il centenario della nascita dell'illustre economista austriaco. Stupisce però, e non poco, la quasi completa assenza di riflessioni altrettanto approfondite sui suoi lavori politici, o meglio sulle ampie e frequenti «aree politiche» delle sue trattazioni teoriche. Lo faccio notare, perché mi sembra che tale sottovalutazione finisca col nuocere considerevolmente alla migliore comprensione dell'intera opera schumpeteriana: un'opera, a dire poco, «poliedrica», dove ciascuna faccia si presenta intimamente legata ad ogni altra, tanto da richiedere un'analisi per lo più multidisciplinare.

Anticipato molti anni or sono dall'acume cntico di alcuni isolati studiosi, a lungo confinato in una cultura politica a ragione o a torto considerata di «destra», adombrato piò volte nel corso degli anni sessanta e settanta, ed esploso finalmente sul finire dell'ottava legislatura, il dibattito sulle riforme istituzionali è ormai non solo un argomento trattato da riviste specializzate o in convegni specialistici, ma è diventato anche uno dei temi dominanti di questa nona legislatura.

La mia tesi è nota: io sostengo che le gravi disfunzioni di cui soffre il sistema politico italiano non potranno essere corrette finché verrà mantenuto l'ordinamento «parlamentare-integrale» (o«puro») adottato dai costituenti del 1946–1947. La così detta «ingovernabilità» è infatti il prodotto necessario di quel modello.

Molti studiosi collocano tradizionalmente la genesi dell'organizzazione e dell'azione sindacale nei conflitti e nei processi di strutturazione della società civile. Il luogo proprio dell'esperienza sindacale sarebbe il sistema degli interessi privati e dei rapporti di potere che ne consolidano e definiscono la dinamica. È un'area questa considerata preliminare rispetto al «politico» e alle sue istituzioni e «politicamente» solo eventuale. È, cioè, un'area fondamentale nell'organizzazione dello stesso potere sovrano, ma priva di una propria valenza politica originaria e non necessitata di per sé ad acquisirla.

Insieme a Michels, Mosca e Pareto, Schumpeter è comunemente annoverato tra i pensatori che più hanno contribuito, nel nostro secolo, ad approfondire ed articolare il concetto di «democrazia» e, più in particolare, il nesso che lega in un sistema democratico le élites governanti ai propri governati. La quarta parte di Capitalismo, Socialismo e Democrazia è una lettura obbligata per ogni studioso del regime democratico, non importa se mosso da intenti prescrittivi o descrittivi.

Il welfare state si è in questi ultimi anni imposto come un campo d'indagine eminentemente interdisciplinare. Sempre più numerosi sono infatti i lavori ad esso dedicati da sociologi, economisti e politologi. La ormai vasta letteratura ha esplorato gran parte dell'orizzonte tematico implicito nel concetto e da questo convergente sforzo di ricerca teorica ed empirica sono emersi i capisaldi analitici dei possibili diversi approcci allo studio del welfare state. La tesi che emerge da queste ricerche con il maggiore potenziale esplicativo è quella che — sia pure con sfumature ed accentuazioni non sempre collimanti — ipotizza l'esistenza — a livello macrostrutturale — di una relazione di dipendenza (più o meno lineare) tra apparizione, diffusione ed affermazione del processo di industrializzazione delle economie e il parallelo processo di democratizzazione da un lato, e l'emergenza del welfare state, dall'altro.

Al tempo della prima guerra mondiale tutti i paesi europei ad eccezione della Francia e della Svizzera erano retti da monarchie. Vi era sconosciuta la figura di un Capo dello stato, che risulta quindi un'istituzione molto recente nell'esperienza europea. In quanto sostituto funzionale della figura monarchica quella del Capo dello Stato fu influenzata profondamente, nel bene e nel male come vedremo, da questa e dai conflitti che nella fase di democratizzazione politica l'avevano opposta alle assemblee elettive. Questa la ragione storica di fondo per cui il presidenzialismo puro alla statunitense, caratterizzato insieme da elezione diretta del Presidente e da netta separazione dei poteri esecutivo e legislativo, non è mai stato realmente all'ordine del giorno in Europa. Alcune esperienze iniziali negative — se non tragiche — determinarono un'atteggiamento di diffidenza verso la figura del capo dello stato. Il ruolo di Napoleone III nella fine della Seconda Repubblica francese — nonché le continue crisi tra presidenza e parlamento nella prima fase della III Repubblica — quella dei governi presidenziali di Hindenburg nella fase finale della Repubblica di Weimar, ed anche quella di Mosory e Bénés nella Repubblica cecoslovacca tra le due guerre destarono tale impressione da spiegare perché nelle nuove costituzioni repubblicane del secondo dopoguerra — in particolare quella francese, tedesca e italiana — si sia optato per una configura-zione di basso profilo del ruolo presidenziale e per formule di elezione indiretta.

La questione del governo politico delle economie capitalistiche è da tempo discussa nella letteratura politologica e, in particolare, nella crescente produzione teorica (ma molto più esiguamente empirica) sul neocorporativismo. In questo sag gio, ci occuperemo di un aspetto centrale di tale questione, le politiche dei redditi o, più precisamente, le politiche di controllo dei salari. L'argomento, in verità, non è nuovo e, anzi, si può dire studiatissimo da economisti di tutte le scuole. Ma questi, d'altro canto, si concentrano su una controversia (tuttora irrisolta) che qui non ci interessa (cioè, sull'efficacia antinflazioni-stica delle politiche dei redditi), mentre di rado dedicano analisi sistematiche e sufficientemente informate alle loro condizioni politico-istituzionali. Né, del resto, tali condizioni sono state esaminate in un'ottica comparata dagli stessi politologhi, salvo un paio di ottimi, recenti contributi sui quali dovremo ritornare sia per trarne spunti e ipotesi da sottoporre a più approfondita verifica, sia per correggerne alcune conclusioni.

Nel dibattito scientifico e politico in Italia e sull'Italia, nei primi anni Ottanta, viene sovente indicata l'esigenza di rafforzare e modernizzare il sistema di governo. A connotare il problema s'è anche coniato e diffuso un neologismo: «governabilità». In questo scritto prendo, innanzi tutto, in esame le più significative proposte di riforma del sistema di governo, che richiedono modifiche costituzionali. Non mi occupo, quindi, di quelle riforme, pure suscettibili di incidere sul sistema complessivo di governo, che non richiedono per la loro attuazione modifiche della Costituzione, come le possibili riforme elettorali. Considero, invece, alcune proposte volte a cambiare i modi di elezione e i poteri del Capo dell'Esecutivo, o l'intero sistema costituzionale di Governo.

Il mio tema riguarda il «cuore» del governo, in un sistema politico che opera mediante governi di coalizione: il funzionamento del Consiglio dei ministri e le istituzioni in grado di condizionarne piò da vicino i rendimenti. Il tema è stato scelto in base a due assunti. Primo: per quanto ampia possa essere la nostra fantasia di «riformatori», non penso che nei prossimi cinque/sei anni il sistema politico italiano potrà affrancarsi dalla necessità di ricorrere a governi di coalizione. Secondo: i rendimenti complessivi della democrazia italiana mi sembrano, quindi, strettamente condizionati dai livelli (e dalle modalità) di funzionamento delle maggioranze che essa saprà esprimere e — piò specificamente ancora — dalle «delegazioni di governo» che saranno espresse da queste stesse maggioranze. Dico questo, per anticipare subito le ragioni in base alle quali pro-pongo di delimitare così drasticamente il campo delle possibili riforme in proposito.