1 Introducción: Inventario de la expansión de la política social en América Latina

En diciembre de 2007, Evo Morales, primer presidente indígena de Bolivia y líder del Movimiento al Socialismo (MAS), aprobó la creación de una pensión universal no contributiva denominada «Renta Dignidad». Ampliando un programa previo, Renta Dignidad consolidó el derecho de toda la población adulta mayor a una pensión en Bolivia. “Después de tantos años se hace justicia social con la tercera edad y no con plata prestada, sino con los recursos de nuestros hidrocarburos, lo que nos da la Pachamama. Empieza la revolución social para atender una demanda histórica del pueblo”, declaró con orgullo Morales cuando empezó el pago de la pensión (Dirección de Prensa del Palacio de Gobierno, 2008). En otras partes de América Latina, en países tan diversos como Argentina, El Salvador y Perú, se produjeron dinámicas similares al iniciar el siglo veintiuno, a medida que los gobiernos expandieron el acceso a las transferencias de ingresos y a los servicios sociales, e incluyeron sectores de la población anteriormente excluidos de dichos beneficios.

Tras la retracción del Estado entre las décadas de 1970 y 1990, esta fase expansiva abarcó aproximadamente los primeros doce años del siglo veintiuno e implicó cambios importantes en el diseño de las políticas sociales de América Latina. Los gobiernos de la región expandieron las políticas existentes y crearon nuevos programas en diversos sectores, incluyendo salud, pensiones y asistencia social. Además, los cuidados surgieron como una nueva área de intervención estatal para niños y niñas, y para las personas mayores y con discapacidad. Es importante destacar que las personas beneficiadas por estas nuevas políticas no solo eran trabajadores asalariados, sino también trabajadores informales anteriormente excluidos, familias con bajos ingresos, madres en condición de pobreza y trabajadoras domésticas. Muchas de estas políticas contribuyeron a reducir la desigualdad en toda la región (Reference López-Calva and LustigLópez-Calva y Lustig, 2010; Reference Gasparini, Tornarolli and MejíaGasparini et al., 2011). Algunos estudios se han referido a este período como la segunda ola de incorporación social de la región (Reference Reygadas, Filgueira, Toolkit, Maxwell and HershbergReygadas y Filgueira, 2010; Reference FilgueiraFilgueira, 2013; Reference RossiRossi, 2015) y otros han destacado el liderazgo de América Latina en la definición de nuevas formas de asistencia social (Reference BarrientosBarrientos, 2013).

Estos cambios atrajeron atención académica, lo que resultó en un aumento en la literatura sobre expansión de la política social en América Latina. La investigación sobre el tema surgió en diálogo con estudios sobre el cambio de la política social en otras regiones y durante otros períodos. Los estudios muestran un alto grado de pluralismo metodológico, una rica recopilación de nuevos datos, el desarrollo de conceptos sofisticados y modelos teóricos innovadores. Como resultado, la literatura generó conocimiento importante y relevante para el trabajo académico sobre y más allá de América Latina. Estas investigaciones proporcionaron nuevos elementos para responder preguntas de larga data sobre el desarrollo y el cambio del Estado de Bienestar, enmarcando nuestra comprensión de la naturaleza de la expansión de la política social y sus determinantes políticos y socioeconómicos de maneras nuevas e innovadoras.

Después de dos décadas de producción académica, es hora de hacer un inventario del estado del arte de este campo de estudio. Este trabajo tiene como objetivo hacer precisamente eso. Específicamente, analizamos la literatura existente sobre la expansión de la política social de América Latina durante la primera década del siglo veintiuno e identificamos las características clave de este período, para explicar cómo y por qué ocurrió la expansión. Al hacerlo, destacamos la originalidad de esta literatura e identificamos nuevas agendas de investigación para el futuro.

¿Cuál fue el carácter de la expansión de la política social durante la primera década del siglo veintiuno? ¿Por qué la región experimentó esta transformación y qué lecciones ofrece la literatura sobre la expansión de la política social latinoamericana a otras partes del mundo, incluidas las democracias industrializadas avanzadas? Este trabajo aborda estas preguntas y ofrece un análisis del estado del arte de este campo de estudio, articulando los argumentos centrales que surgen de la literatura. Sobre la base de la literatura existente, incluidas nuestras propias contribuciones, mostramos que la expansión en los primeros años del siglo veintiuno mejoró el acceso a los beneficios de millones de personas previamente excluidas; sin embargo, las políticas sociales permanecieron segmentadas. Definimos la segmentación como las diferencias en el acceso, los niveles de beneficios y la calidad según clase, género, raza, etnia, y estatus migratorio. La expansión en la región también fue dispar entre los distintos sectores de políticas. Por lo tanto, describimos el período como uno de “expansión segmentada”.

El análisis también explora la literatura sobre los determinantes de la expansión de la política social latinoamericana. Argumentamos que la democracia proporcionó el “motivo” para la expansión; la disponibilidad de recursos, en parte debido al auge de las materias primas, proporcionó la “oportunidad”; y los legados de políticas públicas moldearon el carácter segmentado de la expansión. Encontramos que la expansión segmentada de América Latina fue el resultado de una combinación de características de la democracia a corto y largo plazo, condiciones económicas favorables y legados de política. A más largo plazo, la democracia generó un espacio para que las organizaciones de la sociedad civil y algunos partidos de izquierda y centroizquierda se movilizaran. Con el tiempo, la creciente fuerza de estas organizaciones en pos del bienestar generó presión para que se expandieran las políticas sociales. De manera más inmediata, una competencia electoral cada vez más intensa incentivó que las élites políticas prometieran una expansión de la política social y cumplieran esos compromisos una vez en el cargo. También alentó a los partidos políticos en el gobierno a expandir las políticas sociales existentes a un segmento más amplio de la población, creando nuevos programas o cubriendo nuevos riesgos sociales. Estos esfuerzos fueron posibles gracias a la disponibilidad de más recursos en un entorno económico internacional favorable. No obstante, las políticas sociales permanecieron segmentadas debido a la forma en que las políticas existentes moldearon la distribución del poder y las preferencias públicas, por ejemplo promoviendo reformas en algunos sectores o programas y no en otros. Los legados de políticas públicas reprodujeron las desigualdades previas en el diseño de nuevos programas y en la extensión de los beneficios preexistentes.

Este trabajo lleva a cabo un examen crítico de la literatura que analiza la era expansiva de América Latina, proporcionando una reconstrucción de cómo y por qué se transformó la política social. Es el resultado de un proceso intensivo de trabajo colaborativo entre seis personas que desde tres disciplinas diferentes (ciencia política, sociología y economía política) han investigado diferentes aspectos de la expansión y del cambio de la política social en América Latina desde instituciones académicas de Argentina, Chile, Costa Rica, Estados Unidos y Reino Unido. Conjuntamente, revisamos los resultados de más de 250 artículos académicos, libros, capítulos de libros y documentos que estudian el período expansivo, publicados principalmente entre 2000 y 2021. La selección se centró en investigaciones teóricas y empíricas.Footnote ¹ Nuestro objetivo fue revisar de manera crítica la literatura académica que propone conceptos, tipologías y teorías para explicar las trayectorias de expansión de la política social. El análisis de la literatura se basó en nuestro trabajo anterior. En otras palabras, nuestros diversos antecedentes disciplinarios, experiencia en sectores y enfoques en diferentes países respaldan las conclusiones sobre la caracterización de la literatura sobre la expansión de la política social y sus determinantes. A partir de los resultados de este análisis, formulamos un argumento que busca sintetizar los principales hallazgos en la literatura. En este proceso, nos centramos, de manera deliberada, en los argumentos académicos más destacados, subrayando los puntos de acuerdo y, en menor grado, las disidencias. Por esta razón, somos muy conscientes de que es posible que no hayamos incluido todos los argumentos en la literatura y que, sin quererlo, hayamos excluido contribuciones importantes.

El análisis de la literatura presentado en este trabajo es importante por diversas razones. Primero, la era expansiva fue, en muchos sentidos, exitosa en términos de incorporación social y reducción de la pobreza. Fue también un período en que América Latina lideró el camino en muchos ámbitos, como la creación de programas de transferencias monetarias condicionadas (TMC). Segundo, debido a que se trata de una literatura emergente, arraigada en diferentes disciplinas, todavía carecemos de una comprensión exhaustiva de lo que hemos aprendido sobre la expansión de la política social y sus determinantes en la región. Tercero, las contribuciones teóricas y conceptuales de la literatura sobre la era expansiva de América Latina son importantes y podrían respaldar debates más amplios sobre el desarrollo y el cambio del Estado de Bienestar.

El mundo académico especializado en temas de protección social latinoamericana ha generado nuevas formas de entender la expansión de la política social, al destacar la importancia no solo de la cobertura de los programas, sino también de la generosidad de los beneficios y de la calidad de los servicios sociales. Es a través de esta lente multidimensional que identificamos el carácter segmentado de la expansión de la política social de América Latina durante los primeros años del siglo veintiuno. La literatura sobre la región también ha hecho importantes avances en conceptualizar el universalismo de la política social de maneras que mejoran nuestro análisis de los derechos sociales fuera de las economías industrializadas avanzadas. Antes de este estudio, gran parte de la literatura ignoraba la situación específica del sur global o agrupaba a todos los países juntos. La literatura sobre la era expansiva también ha producido formas nuevas y más precisas de conceptualizar la democracia y comprender su efecto en el desarrollo y el cambio del Estado de Bienestar. Estos avances teóricos resultarán importantes para los estudios de política social, tanto en el norte como en el sur global.

Finalmente, dado el declive del auge del precio de las materias primas, la erosión de la democracia, el creciente descontento político y la pandemia de COVID-19, América Latina se encuentra en una coyuntura histórica que puede implicar repensar el modelo económico predominante y rediseñar los sistemas de protección social. Para que este proceso conduzca a mejoras concretas en el bienestar de quienes residen en la región, es crucial que desarrollemos un entendimiento crítico y completo de los logros y las limitaciones de la era expansiva de América Latina.

En la segunda, tercera y cuarta sección de este trabajo analizamos el concepto de expansión y damos seguimiento a su progreso en toda la región. En la quinta y sexta sección, proporcionamos evidencia de la literatura que apoya nuestro marco explicativo y presentamos otros factores que merecen mayor análisis. En la Sección 7 analizamos la política social tras la era expansiva y durante la pandemia de COVID-19. Concluimos con una reflexión sobre la importancia de nuestros hallazgos, al destacar los desafíos venideros a medida que América Latina entra en un período de crisis económica, retrocesos democráticos y los efectos de la pandemia de COVID-19.

2 América Latina: Problemas históricos, expansión reciente

Los sistemas de protección social protegen a la población frente a riesgos sociales como enfermarse, envejecer y salir del mercado laboral, perder un empleo y no ganar lo suficiente para cubrir los costos de vida básicos. En las economías de mercado, las políticas sociales que abordan estos riesgos representan una “segunda ronda” de asignación de recursos posterior a la distribución de la tierra, los activos financieros y, para la mayoría de las personas, los ingresos laborales. Las principales fuentes de financiamiento de la política social son, por una parte, los impuestos generales y específicos y, por otra, las contribuciones salariales de trabajadores y empleadores. Cada fuente de financiamiento tiene efectos distributivos específicos y se ve influida de manera particular por el mercado laboral y la política macroeconómica. Las decisiones con respecto a cómo financiar los beneficios influyen en el efecto distributivo de las políticas y en la capacidad de sostener o ampliar los programas. También moldean las posibles alianzas y el conflicto entre actores.

En conjunto, la redistribución que produce la política social puede acentuar, alterar o mantener las desigualdades que surgen en la “primera ronda” de asignación de recursos. En América Latina, los regímenes de bienestar se han caracterizado por su segmentación y dualismo – una clara distinción entre un grupo relativamente pequeño de personas que trabajan de manera formal y el resto de la población. Desde el comienzo del siglo veinte en los países más avanzados de la región, y en torno a la década de 1950 en otros países, la política social siguió un modelo basado en las contribuciones, conocido como «modelo Bismarckiano». Siguiendo este modelo, los servicios de salud y las pensiones fueron provistas mediante sistemas de seguridad social basados en el trabajo. Las personas que trabajaban de manera formal estaban cubiertas ante un creciente número de riesgos sociales, mientras que aquellas que trabajaban de manera informal y autónoma – que constituyen una gran parte de la población económicamente activa en la región – estaban excluidas o tenían acceso a muy pocas prestaciones y a servicios de menor calidad. También eran comunes las desigualdades entre trabajadores formales de diferentes sectores, y, por ejemplo, el personal militar y los empleados del sector público generalmente estaban mejor protegidos que las personas ocupadas en otros sectores (Reference Mesa-LagoMesa-Lago, 1978). La existencia de una infinidad de programas para diferentes grupos de trabajadores significó que la seguridad social en la mayoría de los países tuviese un efecto redistributivo limitado, a veces incluso regresivo (Reference Mesa-LagoMesa-Lago, 1978; Reference Barrientos, Gough and coords.Barrientos, 2004; Reference Filgueira, Sojo and UthoffFilgueira, 2007). Estas limitaciones de la política social, sumadas a una distribución sumamente desigual de los ingresos y la riqueza, contribuyeron a que América Latina se convirtiera en una de las regiones más desiguales del mundo (Reference Sánchez-AncocheaSánchez-Ancochea, 2021).

A principios de la década de 1980, la crisis de la deuda sumió a la región en la hiperinflación y la recesión económica, a la que siguió la austeridad fiscal. Durante las dos décadas siguientes, las propuestas políticas del llamado “Consenso de Washington” (Reference WilliamsonWilliamson, 2000) tuvieron un impacto significativo en la política social. Las reformas durante este período se orientaron a transferir parte de la gestión de riesgos sociales al mercado y reducir la intervención estatal. Enraizadas en una preocupación por el equilibrio fiscal y en una crítica de las desigualdades del modelo anterior, las reformas en política social de las décadas de 1980 y 1990 implicaron la flexibilización de las relaciones laborales, la privatización de los sistemas jubilatorios, una mayor participación del mercado en el sistema de salud, un énfasis creciente en las técnicas de focalización para asignar beneficios de asistencia social y la descentralización de los servicios de educación y salud (Reference FilgueiraFilgueira, 1998 y Reference Filgueira2013; Reference Mesa-Lago, Clark, Munnell, Williams and OrszagMesa-Lago, 2006; Reference Huber and StephensHuber y Stephens, 2012). El endeudamiento y los recortes al gasto social en las décadas de 1980 y 1990 contribuyeron a aumentar la pobreza y la desigualdad (Reference Ruttenberg, Cupples, Palomino-Schalscha and PrietoRuttenberg, 2019).

Las cosas cambiaron de manera significativa durante los primeros doce años del siglo veintiuno — un período de innovación y expansión de la política social en América Latina. A pesar de la heterogeneidad regional, los estudios de protección social durante este período coinciden en que la política social ganó terreno en las agendas gubernamentales. En un contexto de prosperidad económica, los países de América Latina fueron testigos de la expansión de transferencias monetarias y servicios sociales para trabajadores informales y familias con bajos ingresos. Este proceso incluyó la flexibilización del acceso a los programas contributivos (por ejemplo, las pensiones), la extensión de los beneficios existentes (por ejemplo, la salud), la creación de nuevos programas (por ejemplo, TMC y servicios de cuidado), la ampliación de la cobertura de programas existentes (por ejemplo, las pensiones no contributivas) y el aumento del gasto social en todos los sectores de política. Como ilustra el Gráfico 1, entre los años 2000 y 2018 el gasto público social como porcentaje del producto interior bruto (PIB) aumentó de forma constante de 8,5 % a 11,3 % y el gasto social per cápita aumentó de 464 a 938 US$ constantes del año 2010. Algunos de los últimos años tuvieron un desempeño aún mejor: por ejemplo, el gasto social per cápita del gobierno central se cuadruplicó en Ecuador, y subió 150% en Nicaragua y 98% en Paraguay durante el mismo periodo. Esta expansión implicó un amplio desarrollo de programas de asistencia social, que inclinaron la balanza entre seguridad y asistencia social para favorecer a esta última (Reference BarrientosBarrientos, 2011).

Gráfico 1 América Latina: Gasto público social per cápita y como porcentaje del PIB, 2000–2018

Nota: Representa el gasto del gobierno central. El promedio latinoamericano es el promedio simple estimado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de diecisiete países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay).

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, CEPALSTAT.

El acceso a los beneficios se extendió de manera significativa durante las dos primeras décadas del siglo veintiuno. Como se ilustra en el Gráfico 2, el porcentaje de la población de sesenta y cinco años o más que recibe una pensión (contributiva y no contributiva) aumentó del 51,5% en 2000 al 76,2 % en 2017. Gran parte de este aumento fue producto de la creación de nuevos programas no contributivos (Reference Rofman, Apella and VezzaRofman et al., 2015; Reference ArzaArza, 2019; Reference Arenas de MesaArenas de Mesa, 2019). Un puñado de países como Argentina, Bolivia, Brasil y Uruguay lograron una cobertura casi completa con beneficios universales (Bolivia) o combinando nuevas facilidades de acceso a los programas contributivos con la creación o ampliación de programas no contributivos (Argentina, Brasil y Uruguay).

Gráfico 2 América Latina: Cobertura de las pensiones (contributivas y no contributivas) como porcentaje de la población mayor de sesenta y cinco años

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Reference Arenas de MesaArenas de Mesa (2019).

Sin embargo, las mejoras en la cobertura no necesariamente coinciden con mejoras similares en generosidad. A menudo, los nuevos beneficios tienen montos bajos, lo que deja una amplia brecha entre quienes trabajan de manera formal y reciben una pensión contributiva y quienes reciben beneficios no contributivos. Estas brechas son evidencia del carácter segmentado de la expansión de la política social durante la primera década del siglo veintiuno – un hecho en el que nos concentramos en la Sección 4 de este trabajo.

América Latina también ha sido pionera en la implementación de TMC para las familias de menores ingresos. Casi todos los países implementaron estos programas, con el objetivo de reducir la pobreza infantil, ofreciendo una pequeña cantidad de dinero a las familias bajo ciertas condiciones, como que niños y niñas asistan a la escuela y a controles médicos. Estos programas, lanzados en primer lugar en Brasil y México al final de la década de 1990, se extendieron rápidamente por toda la región (Reference De la ODe la O, 2015; Reference Osorio GonnetOsorio Gonnet, 2018a y Reference Osorio Gonnet2018b; Reference Barba Solano and En G. Cruz-MartínezBarba Solano, 2019). Para el año 2011, dieciocho países en América Latina tenían programas de este tipo, que cubrían a una quinta parte de las familias (Reference Cecchini and MadariagaCecchini y Madariaga, 2011; Reference Cecchini and AtuestaCecchini y Atuesta, 2017). Como se observa en el Gráfico 3, el porcentaje de la población beneficiada por programas de TMC aumentó de 3,6% de la población total en 2000 a 20,6% en 2016, alcanzando un nivel máximo de 22,6 % en 2010. Sin embargo, la mayoría de estos programas fueron creados por fuera de las asignaciones familiares contributivas u otras prestaciones de la seguridad social. Esto significa que las personas que recibieron TMC fueron incorporadas en los programas de asistencia social diseñados de forma explícita para servir a las familias en condición de pobreza. Esta separación significaba que los trabajadores informales y las personas en situación de pobreza no formaron parte de los mismos arreglos que los trabajadores del sector formal, las familias con ingresos medios y las personas en mejores condiciones socioeconómicas (Reference AntíaAntía, 2018; Reference ArzaArza, 2018a). Como tal, la innovación en las políticas amplió el acceso, pero mantuvo la segmentación.

Gráfico 3 América Latina: Población en hogares que reciben TMC (porcentaje de la población total)

Fuente: ECLAC, 2019b: 38.

La ampliación del acceso al sistema de salud fue particularmente significativa en países que no habían obtenido ni los mejores ni los peores resultados durante el período anterior: Colombia, México, Perú y, en menor medida, Ecuador (Reference Bonilla‐Chacín and AguileraBonilla-Chacín y Aguilera, 2013; Reference Montenegro and AcevedoMontenegro y Acevedo, 2013). Los cambios en cobertura fueron menos significativos en los países que ya tenían un acceso relativamente alto (Brasil, Costa Rica, Chile y Uruguay), así como en algunos países más rezagados en este aspecto (Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay). En los países que más progresaron, los servicios de salud se pusieron a disposición de millones de personas (a menudo, por primera vez) sobre todo por medios no contributivos. En esos casos, la expansión mejoró la generosidad y la equidad, aunque persisten importantes desafíos, sobre todo en cuanto a tratamientos médicos más complejos que ponen a las familias en riesgo de enfrentar gastos catastróficos (Reference Martínez Franzoni and Sánchez-AncocheaMartínez Franzoni y Sánchez-Ancochea, 2018).

Los servicios de educación temprana y cuidado de la primera infancia (ECEC, por su sigla en inglés) se extendieron de manera irregular en los países (Reference Berlinski and SchadyBerlinski y Schady, 2015; Reference Mateo and Rodriguez-ChamussyMateo y Rodriguez-Chamussy, 2015; Arza y Martínez Franzoni, 2018). Un consenso emergente sobre la importancia de estos servicios para mejorar la igualdad de oportunidades de la niñez, promover la eficiencia económica y facilitar la incorporación de las mujeres en el mercado laboral (OECD, 2020), impulsó los esfuerzos para ampliar los servicios de educación inicial y cuidado infantil para familias con bajos ingresos (Reference Blofield and Martínez FranzoniBlofield y Martínez Franzoni, 2014). Argentina, Chile, Colombia, México y Uruguay son casos de considerable expansión en este área (Reference Esquivel and KaufmanEsquivel y Kaufman, 2016). Entre 2002 y 2012, la cobertura de educación inicial para niños y niñas de tres a cinco años aumentó del 39,5% al 79,5% en Chile y del 63,5% al 82,6% en México (OECD, 2020). Sin embargo, incluso en los países que lideraron esta expansión, la cobertura para niños y niñas menores de dos años permaneció baja y los servicios de jornada completa siguieron siendo limitados. En general, estas políticas mantuvieron la segmentación en términos del tipo y de la calidad de los servicios de cuidado infantil. Durante este período, los países que disponen de datos, la proporción de niños y niñas que asisten a servicios públicos de jornada completa siguió siendo pequeña.Footnote ²

La distinción entre los servicios educativos y los servicios de cuidado también contribuye a la segmentación. Como lo indican Reference Staab and GherardStaab y Gherard (2010), en México existen diferencias significativas en la calidad de los servicios entre instituciones de enseñanza preescolar e instituciones de cuidado infantil, y en Chile la desigualdad entre los sectores público y privado es aún considerable. A fines de los 2000, Costa Rica y Uruguay se destacaron por lanzar programas nacionales de cuidado que, en el caso de Uruguay, iban más allá del cuidado infantil e incluían también el cuidado de personas adultas mayores. En líneas generales, el hecho de plantear el tema del cuidado como un asunto público que justifica una respuesta de política pública fue un cambio notable ya que, hasta hace poco, la problemática del cuidado era vista casi siempre como un asunto exclusivamente privado y familiar.

Al llegar a más personas y cubrir nuevos riesgos sociales, la expansión de la política social contribuyó a mejorar la distribución del ingreso (Reference Levy and SchadyLevy y Shady, 2013). Según estimaciones de Reference Gasparini, Cruces and TornarolliGasparini et al. (2016), el coeficiente de Gini (una medida de la desigualdad) para la región (calculado como promedio no ponderado de quince países) disminuyó de 0,54 en 2003 a 0,47 en 2012. La reducción se produjo en todos los países, excepto Costa Rica y Honduras (Reference Sánchez-AncocheaSánchez-Ancochea, 2019). Aunque prácticamente dos tercios de la reducción en la desigualdad en la región se debió a cambios en la distribución de los ingresos laborales debido a la expansión de empleos formales, el aumento del salario mínimo y la reducción de la brecha entre los salarios recibidos por el personal calificado y no calificado (skill premium, en inglés) (Reference Lustig, Lopez-Calva, Ortiz-Juárez, Latin, Basu and J. StiglitzLustig et al., 2016), la política social también fue importante. En Brasil, la política social explica casi la mitad de la reducción observada en el coeficiente de Gini (Reference Barros, Carvalho, Franco, Mendonça, Brazil. and N. LustigBarros et al., 2010; Reference Alejo, Bergolo and CarbajalAlejo et al., 2014). Si consideramos el efecto de las mejoras en la prestación de servicios sociales, como el sistema de salud, el impacto de la política social en la distribución del ingreso podría ser incluso mayor (Reference Lustig and PereiraLustig y Pereira, 2016).

3 Conceptualización y medición de la expansión de la política social: Perspectivas de la literatura

El proceso de expansión de la política social en América Latina recibió la atención de investigadores e instituciones internacionales que iniciaron nuevos programas de investigación, construyeron bases de datos novedosas y desarrollaron conceptos e indicadores para describir y comprender los cambios en la región. En esta sección, nos enfocamos en esta literatura, identificamos las principales dimensiones de análisis para conceptualizar la expansión de la política social latinoamericana, y discutimos sus aportes y limitaciones.

4 El carácter del cambio: Una expansión segmentada

Los primeros años del siglo veintiuno fueron un período de expansión de la política social en América Latina, en particular en términos de acceso. Por supuesto, hubo heterogeneidad en el alcance de este cambio, pero la tendencia general hacia un mayor acceso es clara. No obstante, una pregunta clave es hasta qué punto esta expansión transformó el carácter subyacente de los regímenes de bienestar latinoamericanos y de qué manera.

Sobre la base de los estudios del cambio en la política social latinoamericana durante la primera década del siglo veintiuno, incluida nuestra propia investigación en varios países, sostenemos que la expansión de la política social fue significativa pero segmentada entre las poblaciones y despareja entre sectores de política. Los países ampliaron el acceso, el gasto público social y, en algunos casos, la generosidad de los beneficios, pero las políticas han mantenido, en su mayor parte, diferentes “carriles” de incorporación para diferentes grupos de personas. El acceso ha mejorado, pero de manera fragmentada y heterogénea y sin una transformación estructural de las arquitecturas de bienestar existentes. Una estructura fragmentada de la política social ofrece beneficios distintos para las personas, según trabajen de manera formal o informal, y para la población de clase media o en condición de pobreza. La naturaleza segmentada de la incorporación social va incluso más allá de la situación en el mercado laboral y se basa también en otros importantes factores estratificadores como el género, la raza, la etnia y el estatus migratorio.

Para conceptualizar la segmentación, nos basamos en la literatura existente. Como explican Reference Martínez Franzoni and Sánchez-AncocheaMartínez Franzoni y Sánchez-Ancochea (2018), la literatura ha utilizado el término de dos maneras relacionadas pero diferentes: para hacer referencia a programas sociales compartimentarizados con más de un punto de entrada dentro del mismo ámbito de política (por ejemplo, la separación de la seguridad social y de la asistencia social en los servicios de salud o las prestaciones familiares) o para hacer referencia al resultado de la política social. Las dos definiciones están relacionadas (la existencia de diferentes programas probablemente conducirá a resultados diferentes) pero se refieren a diferentes niveles de análisis: la estructura institucional de las políticas sociales y sus resultados.

Reference Martínez Franzoni and Sánchez-AncocheaMartínez Franzoni y Sánchez-Ancochea (2016, Reference Martínez Franzoni and Sánchez-Ancochea2018) se centran en los resultados, y definen la segmentación como lo opuesto al universalismo. La segmentación ocurre cuando hay cobertura limitada y de baja generosidad y equidad; en otras palabras, cuando un número significativo de personas está insuficientemente protegido o cuando la protección es desigual entre grupos diferentes. Por supuesto, los países pueden avanzar más en términos de una dimensión (por ejemplo, la cobertura) que en las otras.

Otros trabajos usan el término “segmentación” para referirse a la naturaleza fragmentada de la política social, centrándose en el acceso desigual a los beneficios. La segmentación se produce, por ejemplo, cuando las personas asalariadas tienen derecho a servicios de mayor calidad que quienes trabajan de forma autónoma, en zonas rurales o como personal doméstico. Reference BarrientosBarrientos (2011) sostiene que “la difusión de la asistencia social podría haber reducido la naturaleza truncada de la protección social, pero esto se ha logrado exacerbando la segmentación. En la mayoría de los países, la asistencia social se institucionaliza separadamente de la seguridad social” (p. 14). Del mismo modo, como explican Reference Cotlear, Gómez-Dantés, Knaul, Atun, Barreto, Cetrángolo, Cueto, Francke, Frenz, Guerrero, Lozano, 70Marten and SáenzCotlear et al. (2015), la diferencia en el financiamiento y el suministro de los servicios para el sector formal y el sector informal que no está en situación de pobreza, por un lado, y la población en situación de pobreza o vulnerable, por otro, es una característica de larga data en la mayoría de los países latinoamericanos que produce segmentación.

Muchos estudios se han referido a la segmentación, en una o ambas de estas formas relacionadas, como una característica central de la reciente expansión de la política social, y un factor que limitó un cambio más profundo y progresista (Reference Hunter and Borges SugiyamaHunter y Borges Sugiyama, 2009; Reference BarrientosBarrientos, 2011; Reference Ewig and KayEwig y Kay, 2011; Reference Antía, Castillo, Fuentes and MidagliaAntía, Castillo, Fuentes y Midaglia, 2013, Reference Antía, Castillo and MidagliaAntía, Castillo y Midaglia, 2015; Reference Danani, Hintze and coords.Danani y Hintze, 2014; Reference AntíaAntía, 2018; Reference ArzaArza, 2018b, Reference Martínez Franzoni and Sánchez-AncocheaMartínez Franzoni y Sánchez Ancochea, 2018, entre otros). Otros trabajos también destacan los límites de las recientes innovaciones en políticas para lograr un cambio transformador (Reference LavinasLavinas, 2015 y Reference Lavinas2017; Reference Lo VuoloLo Vuolo, 2016). Considerando las diferentes dimensiones de la expansión de la política social presentadas en la Sección 3, argumentamos que los avances no están distribuidos por igual entre la población, sino notablemente segmentados por clase social y situación en el mercado laboral, género, raza, etnia, ciudadanía y zona de residencia (rural versus urbana). La mayoría de los países han ampliado el acceso y el gasto público social y, en menor grado, la generosidad de los beneficios. Sin embargo, en la mayoría de los casos, los países han mantenido diferentes “carriles” de incorporación para diferentes grupos de la población, reproduciendo así la segmentación.

La segmentación por clase social y situación en el mercado laboral es una característica de los sistemas latinoamericanos de protección social. Este fue uno de los desafíos que la reciente expansión pretendía abordar. La incorporación de quienes trabajan de manera informal en los sistemas de protección social, sobre todo como resultado de la expansión de las TMC, las pensiones no contributivas y los servicios básicos de salud en algunos países, redujo las brechas de cobertura existentes (Reference Huber and StephensHuber y Stephens, 2012; Reference Cotlear, Gómez-Dantés, Knaul, Atun, Barreto, Cetrángolo, Cueto, Francke, Frenz, Guerrero, Lozano, 70Marten and SáenzCotlear et al. (2015); Reference Antía, Castillo and MidagliaAntía, Castillo y Midaglia, 2015; Reference Blofield and Martínez FranzoniBlofield y Martínez Franzoni, 2014; Reference NiedzwieckiAnria y Niedzwiecki, 2016; Reference GarayGaray, 2016; Reference AntíaAntía, 2018; Reference Bernales-Baksai and Solar-HormazábalBernales-Baksai y Solar-Hormazábal, 2018). Según Reference Ocampo and Gómez-ArteagaOcampo y Gómez-Arteaga (2016), la cobertura en salud y pensiones de la población no asalariada ha experimentado un marcado aumento. De hecho, las mejoras en salud han sido mayores entre las personas no asalariadas, lo que ha reducido o eliminado brechas anteriores. Sin embargo, incluso en los países que tuvieron los mayores aumentos en la cobertura, cuando incluimos otras dimensiones (generosidad y calidad), el progreso a la hora de cerrar brechas y promover la igualdad entre las categorías de ocupación y clases sociales es más limitado. Por ejemplo, en el caso de la salud, los datos muestran desigualdades persistentes y significativas en el acceso por tipo de empleo y nivel de ingreso. La cobertura contributiva siguió siendo baja y una parte significativa de la población permaneció sin protección (Reference Ocampo and Gómez-ArteagaOcampo y Gómez-Arteaga, 2016). Un patrón similar se puede observar en las pensiones por vejez, donde las brechas de cobertura se redujeron, pero las brechas en generosidad entre las prestaciones contributivas y no contributivas siguieron siendo amplias (Reference ArzaArza, 2019).

La segmentación por género también ha sido generalizada en América Latina. El impacto de la reciente expansión de la política social en la reducción de las desigualdades de género con relación al acceso a la protección social ha variado entre sectores y países. Una de las principales preocupaciones en la literatura de género y política social es si la política social promueve la autonomía de las mujeres, reduce su dependencia de los mercados y de los hombres, y altera la división sexual del trabajo. Para identificar los logros alcanzados es necesario comparar la cobertura y la generosidad de los beneficios recibidos por las mujeres con los de los hombres. También es importante considerar las condiciones de elegibilidad que determinan el acceso de las mujeres a los beneficios: por su condición ciudadana, por su rol en la familia o por su situación de necesidad. Reference Martínez Franzoni and Sánchez-AncocheaArza y Martínez Franzoni (2018) evaluaron los efectos del período expansivo en las relaciones de género centrándose en las pensiones por vejez, las transferencias monetarias y los servicios de cuidado, y encontraron resultados mixtos. Las mujeres mejoraron su acceso autónomo a los recursos, debilitando la dependencia del mercado y de los hombres como sostén familiar. Sin embargo, las brechas de género siguen siendo amplias y es poco probable que se cierren en el corto plazo. Estas brechas se pueden ver en el hecho de que las mujeres presentan tasas más bajas de cobertura de pensiones y menores beneficios que los hombres; los programas de transferencias monetarias son maternalistas en su diseño y proporcionan beneficios relativamente pequeños, y los servicios de cuidado todavía están poco desarrollados.

Reference Gideon and MolyneuxGideon y Molyneux (2012) también muestran que los resultados del período expansivo han sido mixtos cuando se ven a través de una lente de género, con una amplia diversidad regional. Reference StaabStaab (2012) indica que el acceso a los programas sociales en Chile se amplió en tres áreas críticas para la equidad de género: servicios de educación inicial y cuidado infantil, licencias parentales, e introducción de créditos de cuidado infantil en el sistema de pensiones. Al menos dos de los tres programas (los servicios de educación inicial y cuidado infantil y las licencias parentales) no se apartan de las tradiciones maternalistas de la política social latinoamericana. De manera similar, Reference Martínez Franzoni and VoorendMartínez Franzoni y Voorend (2012) analizan los programas de transferencias monetarias en Costa Rica, Chile y El Salvador y encuentran que, a pesar de la variación entre naciones, estos programas tienden a reducir la pobreza y la desigualdad de ingresos entre las mujeres. Sin embargo, también señalan que estos programas se orientan a las mujeres como instrumento para llegar a la niñez, y tienen poco impacto sobre otros aspectos de las relaciones de género, como el respeto, el tiempo libre, la marginación y la explotación del trabajo no remunerado de las mujeres. Las TMC ponen dinero en manos de las mujeres, contribuyendo a la desmercantilización de su bienestar material, pero son maternalistas y reproducen la concepción de la mujer principal o exclusivamente como cuidadora. Además, en América Latina las TMC tienen bajos niveles de generosidad e incluyen condicionalidades que podrían entrar en conflicto con la participación laboral de las mujeres (Reference MolyneuxMolyneux, 2006 y Reference Molyneux2009; Reference Molyneux, Jones and SamuelsMolyneux, Jones y Samuels, 2016; Reference CooksonCookson, 2017).

Estos resultados mixtos en términos de género se observan también en otros sectores de política. Para el sistema de salud, Reference GideonGideon (2012) muestra que la expansión en el acceso contrasta con los escasos avances logrados en integrar la perspectiva de género en este sector. En cuanto a las pensiones por vejez, Reference ArzaArza (2017) muestra que las reformas en Argentina, Bolivia, Brasil y Chile ampliaron el acceso para las mujeres y algunas también introdujeron medidas de igualdad de género de forma explícita. Sin embargo, persisten las brechas de género en acceso y generosidad y muchas mujeres solo reciben pensiones no contributivas, considerablemente menores que los beneficios recibidos por los hombres. En relación con las políticas de cuidado, la literatura sugiere que hubo más avance en la cobertura que en la reconfiguración de los roles de género (Reference Blofield and Martínez FranzoniBlofield y Martínez Franzoni, 2014) y que sigue habiendo un menor acceso a los servicios de cuidado para las familias más pobres (Reference FaurFaur, 2014). La reproducción de los roles tradicionales de género también refleja el papel marginal de los hombres como sujetos de los debates y las políticas de cuidado infantil (Reference StaabStaab, 2012; Reference BlofieldBlofield, 2016; Reference Blofield and Martínez FranzoniBlofield y Martínez Franzoni, 2014).

La segmentación por raza y etnia también se mantuvo durante la fase expansiva de la política social latinoamericana. A principios de la primera década del siglo veintiuno, los pueblos afrodescendientes e indígenas tenían menos acceso a salud, educación y vivienda que las personas latinoamericanas blancas y mestizas (Reference GiuffridaGiuffrida, 2007; Reference Mayer-Foulkes, Larrea, Bolivia, Peru., Giuffrida and coord.Mayer-Foulkes y Larrea, 2007; Reference Romero and OrantesRomero y Orantes, 2017).Footnote ⁴ Un puñado de estudios sugieren que el período expansivo produjo reformas políticas que ampliaron el acceso para los grupos indígenas y afrodescendientes, pero señalan que persisten profundas desigualdades raciales y étnicas.

Utilizando una lente interseccional, Reference EwigEwig (2018) muestra que la reforma de 2010 a las pensiones en Bolivia produjo importantes avances en cuanto al género; en concreto, la utilización de una única tabla de mortalidad para el cálculo de las pensiones de hombres y mujeres y la creación de un crédito contributivo de un año por cada hijo para las mujeres. Sin embargo, la política excluyó en gran medida las preocupaciones específicas de las mujeres indígenas (Reference EwigEwig, 2018: 454).Footnote ⁵ En el ámbito de la educación, Brasil, Colombia, Ecuador, Honduras y Uruguay adoptaron políticas de acción afirmativa que se consideran un prerrequisito clave para promover la movilidad ascendente entre los grupos afrodescendientes e indígenas (Reference HernándezHernández, 2013). Brasil, en particular, ha sido pionero en la adopción de programas de acción afirmativa, tanto a nivel municipal como federal, para reducir las brechas raciales en el acceso a educación superior y a los empleos con mejores salarios (Reference Telles and PaixãoTelles y Paixão, 2013). Si bien esto es importante, la investigación muestra que las diferencias raciales en el acceso a la educación continúan existiendo en Brasil (Reference Vieira and Arends-KuenningVieira y Arends-Kuenning, 2019).

La salud es otro sector en el que las disparidades raciales y étnicas han sido notables. Estas disparidades son el resultado de múltiples factores como el racismo institucional y las diferencias de ingresos, nivel educativo, condición de pobreza y lugar de residencia, solo por nombrar algunos (Reference GiuffridaGiuffrida, 2010). La desigualdad racial y étnica en los indicadores de salud es común en América Latina, sobre todo en morbilidad y mortalidad. Brasil, una vez más, ha sido pionero en la producción de políticas para combatir el racismo institucional en el sector de la salud pública, incluido el Programa de Combate ao Racismo Institucional (Programa de Lucha contra el Racismo Institucional) en Salvador de Bahía y el Preenchimento de Quesito Raça/Cor (Llenado de la Pregunta Raza/Color) en São Paulo (Reference CaldwellCaldwell, 2017).

Las poblaciones indígenas, sobre todo las que viven en zonas aisladas, enfrentan dificultades de acceso a servicios de salud, a nutrición adecuada y a agua potable. Estos factores, sumados a mayores tasas de pobreza, producen desigualdades en las condiciones de salud de la población (Reference Perreira and TellesPerreira y Telles, 2014: 248). Al estudiar las décadas de 1980 y 1990, Reference EwigEwig (2012) muestra que el acceso a los derechos sociales es particularmente difícil para las mujeres indígenas, debido al arbitrario enfoque sobre sus derechos sexuales y reproductivos en el contexto de la reforma peruana. La presunta esterilización forzada de unas 300.000 mujeres procedentes de zonas rurales, en su mayoría indígenas, motivó la denuncia contra el expresidente Fujimori (1990–2000) en 2018 y su posterior juicio a partir de marzo de 2021. Las disparidades en salud también son evidentes entre las poblaciones afrodescendientes de América Latina. En Colombia, Reference Ewig and HernándezEwig y Hernández (2009: 1149) analizan los efectos de la reforma al sistema de salud de 1993 y encuentran que, para el año 2003, el 53,9% de las personas afrodescendientes no tenía cobertura, en comparación con el 32,9% de la población en su conjunto. A su vez, Reference CaldwellCaldwell (2017: 11) indica que los brasileños blancos (brancos) viven, en promedio, seis años más que los brasileños negros (pretos) y morenos (pardos).

Dos estudios realizados por Lustig y sus colaboradores estiman el impacto de las políticas públicas en la población afrodescendiente e indígena en algunos países latinoamericanos. En los casos de Bolivia, Brasil y Guatemala, Reference LustigLustig (2017) encuentra que estos grupos están sobrerrepresentados entre las personas en condición de pobreza. En Bolivia, la tasa de pobreza entre la población indígena es del 31,5%, en comparación con el 14,7% para la población no indígena. En Guatemala, la diferencia es aún mayor: 46,6% frente a 20,6%. En Brasil, el 14,6% de la población afrodescendiente se encuentra por debajo de la línea de pobreza, en comparación con solo el 5,2% de la población blanca. Lustig muestra que la combinación de transferencias sociales e impuestos directos beneficia a la población afrodescendiente e indígena, pero que el impacto es escaso. Además, al considerar el papel de los impuestos indirectos y otros subsidios, el efecto positivo casi desaparece en los tres países. En un estudio realizado en Guatemala, Reference Cabrera, Lustig and MoránCabrera, Lustig y Morán (2015) demuestran que las pensiones no contributivas y los programas de transferencias monetarias condicionadas son de gran beneficio para la población indígena, mientras que la educación y la salud tienen un menor impacto redistributivo. En general, consideran que el impacto de la política social en la redistribución de los ingresos en favor de los pueblos indígenas sigue siendo limitado. El ingreso promedio per cápita, después de impuestos y gasto social, es 2,03 veces mayor para la población no indígena que para la población indígena, en comparación con una relación de 2,13 en el caso de los ingresos de mercado.

En general, la literatura sugiere que la expansión del acceso a la política social durante los primeros años del siglo veintiuno benefició a la población afrodescendiente e indígena, pero su cobertura y sus niveles de beneficios siguen siendo inferiores a los de la población blanca y mestiza. Sin embargo, es difícil sacar conclusiones firmes, ya que la literatura comparada no ha generado aún la evidencia necesaria. Debemos evaluar si la segmentación racial y étnica disminuyó, permaneció igual o incluso aumentó durante el período expansivo de América Latina.

La segmentación, y la consecuente reproducción de las desigualdades estructurales, también es evidente en la persistente exclusión de las personas inmigrantes de los programas de protección social. Su incorporación es un desafío al que la literatura sobre política social latinoamericana ha prestado poca atención, en parte debido a la limitada disponibilidad de datos. El movimiento masivo de personas a través de las fronteras nacionales desafía el “tipo ideal” de usuario de la política social, implícito en la literatura (es decir, población ciudadana). El acceso segmentado de inmigrantes a los servicios y a las transferencias es producto de requisitos de acceso excluyentes (por ejemplo, muchos años de residencia, lo que pone a las personas inmigrantes en desventaja), de una incorporación desigual en mercado laboral, y de la vulnerabilidad producto de la falta de documentación (Reference NiedzwieckiNiedzwiecki, 2021).

Como ocurrió con la raza y la etnia, la expansión de la política social quizás ha incorporado a las personas inmigrantes, pero, a la vez, ha mantenido la segmentación entre quienes son parte de la ciudadanía y quienes no lo son. En Argentina, desde 2004, la posibilidad de jubilarse con menos años de contribuciones (la “moratoria”) aumentó la cobertura general en las pensiones contributivas, incluida la de la población inmigrante. La reforma disminuyó, pero no eliminó, la brecha en el acceso a las pensiones contributivas entre personas ciudadanas e inmigrantes. La política mejoró el acceso de toda la población residente, pero la cobertura para los hombres nacidos en el extranjero fue nueve puntos porcentuales menos que para el total de la población; y para las mujeres nacidas en el extranjero fue de veintidós puntos menos (Reference SalaSala, 2017: 131–132). En esta misma línea, en su análisis de las pensiones no contributivas en veintiocho países latinoamericanos, Reference Cruz-MartínezCruz-Martínez (2019) encuentra que los mecanismos de focalización discriminan a las personas inmigrantes, con variaciones entre países. Indica que los programas de pensiones sociales en Cuba y Jamaica tienen los criterios de elegibilidad más inclusivos para la población inmigrante, mientras que los programas en Colombia, Brasil, Guatemala, Paraguay, Uruguay, Bermudas, Ecuador, Panamá y Perú son los más “antinmigrantes”.

La segmentación por estado migratorio también es frecuente en el sistema de salud, pero los datos comparativos son escasos (Reference Cabieses, Tunstall, Pickett and GideonCabieses et al., 2013). Por ejemplo, Reference Noy and VoorendNoy y Voorend (2016) y Reference VoorendVoorend (2019) muestran que una reforma de 2009 en Costa Rica complicó el acceso a la salud para las personas inmigrantes irregulares e indocumentadas (en especial, nicaragüenses). Antes de 2009, las personas inmigrantes generalmente podían tener acceso a atención gratuita de emergencia y pagar atención que no fuera de emergencia a través de su trabajo o una cuota voluntaria. Después de 2009, las personas inmigrantes tuvieron que mostrar afiliación a la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) para ser regularizadas, pero la afiliación a la CCSS requiere regularización. Esto creó una situación imposible que contribuyó a la desigualdad entre inmigrantes y ciudadanos, según estén o no regularizados. En 2013 el 35% de la población nicaragüense inmigrante carecía de acceso al seguro de salud en Costa Rica, comparado con el 13% de la población ciudadana costarricense (Reference VoorendVoorend, 2019).

La segmentación por zona de residencia también es un problema de larga data en los sistemas de protección social latinoamericanos, que ha recibido cada vez más atención en los últimos años. Las investigaciones que examinan la implementación de la política social a nivel subnacional ofrecen evidencia de la ejecución dispar de los programas en el territorio. Estas contribuciones cuestionan las generalizaciones sobre la expansión de la política social durante la primera década del siglo veintiuno y señalan la importancia de considerar no solo el diseño de las políticas sociales, sino también su implementación y el acceso efectivo de toda la población residente (Reference FenwickFenwick, 2009 y Reference Fenwick2016; Reference AlvesAlves, 2015; Reference PribblePribble, 2015; Reference NiedzwieckiNiedzwiecki, 2016 y Reference Niedzwiecki2018; Reference Giraudy and PribbleGiraudy y Pribble, 2018; Reference Giraudy, Moncada and SnyderGiraudy et al., 2019).

Reference NiedzwieckiNiedzwiecki (2016, Reference Niedzwiecki2018) se centra en la expansión de los servicios primarios de salud y los programas de transferencias monetarias condicionadas, y considera que la implementación ha sido dispar en todo el territorio nacional. Estudia la cobertura de estas políticas sociales en los estados/provincias y municipios de Brasil y Argentina a lo largo del tiempo. La autora indica que el programa argentino de transferencias monetarias condicionadas, Asignación Universal por Hija e Hijo, llegó a todas las familias en condición de pobreza en el primer año que fue implementado en las provincias de Santa Cruz y La Pampa, mientras que en San Luis alcanzó menos del 10% de dicha población. En Brasil, Bolsa Família cubrió a casi la mitad de la población objetivo en los estados de Piuaí, Ceará, Río Grande do Norte, Paraíba y Alagoas en 2004. Por el contrario, en los estados de Río de Janeiro, Amapá y Mato Grosso do Sul, el programa de transferencias monetarias condicionadas llegó a menos del 15 % de la población objetivo. Esto significa que el acceso a los TMC está condicionado al lugar de residencia. De forma similar, Reference PribblePribble (2015) encuentra que la eficacia de los programas de inserción laboral varía ampliamente entre los municipios chilenos.

La desigualdad territorial es un calificador necesario en los análisis de la expansión del bienestar. Reference Giraudy and PribbleGiraudy y Pribble (2018) muestran, por ejemplo, que cuando las tasas nacionales de cobertura de vacunación se ajustan según los niveles de desigualdad subnacional en la cobertura, algunos países parecen haber logrado un progreso menos impresionante de lo esperado. De manera similar, Reference Otero-BahamonOtero-Bahamon (2016) ofrece una medición de la desigualdad subnacional que desafía la noción dominante de que la expansión ha sido uniforme y transformadora, y señala una nueva forma de segmentación subnacional.

Además de segmentada entre poblaciones y territorios, la expansión también ha sido dispar entre los sectores de la política social. Por ejemplo, Reference Holland and SchneiderHolland y Schneider (2017) sostienen que la expansión de los beneficios no contributivos ha sido bastante generalizada y relativamente fácil de lograr en toda América Latina, pero otras áreas, como el seguro social y las mejoras en la calidad de los servicios públicos, son más difíciles debido a la complejidad de la coalición política requerida para impulsar la reforma. Lo mismo ocurre con las nuevas áreas de intervención, como las políticas de cuidado, que compiten por recursos con otros sectores más establecidos, como la educación y la seguridad social, y con las políticas consideradas más urgentes o políticamente populares, como las transferencias monetarias. En el mismo sentido, Reference CastiglioniCastiglioni (2018) muestra que, incluso dentro del mismo país y período, se observan diferencias importantes en los niveles de expansión y resultados entre sectores de política social. Reference PribblePribble (2013) llega a la misma conclusión para el universalismo, al demostrar que el progreso fue dispar entre sectores de política.

En conjunto, afirmamos que la segmentación por clase social y situación en el mercado laboral, género, raza y etnia, ciudadanía y zona de residencia sigue siendo significativa en América Latina, a pesar de más de una década de expansión de la política social. Este hecho empírico plantea importantes interrogantes sobre la medida en que las reformas expansivas de la política social de la primera década del siglo veintiuno cambiaron el carácter desigual de los sistemas de bienestar latinoamericanos. Encontramos que, a pesar de los avances en términos de cobertura y niveles de beneficios, la expansión de la política social no ha podido alejarse de sus patrones históricos de exclusión, dualismo, residualismo y desigualdad. Tampoco logró alterar los derechos y beneficios para las poblaciones anteriormente excluidas de manera significativa, a través de garantizar beneficios adecuados, mejorar la calidad de los servicios o ampliar la gama de intervenciones de política social para cubrir los riesgos del curso de sus vidas de manera más integral.

5 Explicando la expansión segmentada: Democracia, auge económico y legados de política

Sobre la base de la literatura existente, argumentamos que la democracia y un contexto económico favorable facilitaron la expansión de la política social, mientras que los respectivos legados de las políticas sociales explican su carácter segmentado. La democracia facilitó la expansión porque creó las condiciones para que, (1) a largo plazo, las personas y los partidos se organizaran y demandaran beneficios sociales, y (2) en el corto plazo, la competencia electoral generara incentivos para que los gobiernos de turno expandieran sus políticas sociales. Las condiciones económicas favorables durante la primera década del siglo veintiuno aportaron los recursos necesarios para responder a demandas sociales sin desencadenar el tipo de luchas distributivas o de restricciones fiscales que habían limitado la expansión en el pasado. Esta variable de bonanza económica es a menudo mencionada en la literatura, pero ha sido poco explorada en profundidad. Es así como la democracia y el auge económico facilitaron la expansión de la política social. Los legados de políticas sociales (incluyendo las reglas institucionales, pero también las prácticas, los intereses, los valores, los conflictos, y las políticas que fomentaron) contribuyeron a mantener sistemas de protección social muy desiguales, tanto en términos de generosidad como de calidad de, produciendo una expansión segmentada.Footnote ⁶

6 Factores explicativos que merecen un estudio más detallado

En nuestro análisis de la literatura sobre la fase expansiva de América Latina, identificamos dos factores que no han sido suficientemente estudiados: la capacidad estatal y los actores internacionales. Tener un Estado capaz es crucial para diseñar y aplicar las políticas de manera eficaz, pero este factor no ha sido prioritario para la investigación sobre la expansión de la política social. Los pocos estudios que han comenzado a considerar esta variable de forma explícita se han centrado, generalmente, en el nivel subnacional. Los factores internacionales, en cambio, recibieron mucha atención en la investigación sobre las reformas de política social en los años ochenta y noventa, cuando el mundo académico se enfocó en el papel de las instituciones internacionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, y en las redes mundiales de ideas (World Bank, 1994; Reference Huber, Mustillo and StephensHuber, Mustillo y Stephens, 2008). Sin embargo, estos factores recibieron una atención mucho menos sistemática en la literatura de la primera década del siglo veintiuno.

Sin embargo, en las Secciones 6.1 y 6.2 mostramos que hay razones para creer que tanto la capacidad del Estado como los actores e ideas internacionales influyeron en la política social en América Latina durante la primera década del siglo veintiuno. La investigación futura debería considerar estos factores, contemplando cómo podrían complementar las explicaciones existentes o contribuir a explicar la diversidad de resultados en los países de la región.

7 Las políticas sociales tras la era expansiva – ¿Qué sigue?

8 Conclusión: Lo que hemos aprendido como guía para el futuro

En 2013, América Latina tenía motivos de esperanza. Tras decenios de ajuste estructural, austeridad y crisis macroeconómicas, la región había experimentado un período de crecimiento económico sostenido y de expansión fiscal. Muchas personas mejoraron su calidad de vida y lograron salir de su situación de pobreza. Los ingresos familiares aumentaron como resultado de las mejores condiciones del mercado laboral y de la expansión en los beneficios sociales. La expansión de las políticas sociales, incluidas las pensiones y la asistencia social, así como los servicios de salud y cuidado, permitió incorporar algunos grupos sociales antes excluidos, como las familias con bajos ingresos y las personas que trabajan de forma autónoma o informal, con baja calificación, o en el servicio doméstico, muchas de ellas mujeres. La cobertura del sistema de protección social aumentó en toda la región bajo la nueva ola de incorporación social de la primera década de los 2000.

Para explicar estos cambios, una amplia literatura de diferentes campos disciplinarios analizó la expansión de la política social en América Latina aportando conceptos novedosos, mediciones multidimensionales y teorías precisas. Estas innovaciones conceptuales y empíricas mejoraron las herramientas analíticas para el estudio comparado de los modelos de política social a través del tiempo y el espacio. Estos avances mejoraron nuestra capacidad de entender los aspectos políticos de la política social, no solo en América Latina, sino también en otras partes del mundo, incluidas las democracias industriales avanzadas. En este trabajo nos hemos basado en estas contribuciones para caracterizar las formas en las que la expansión ocurrió en América Latina. También exploramos los factores que la explican. Nuestros hallazgos muestran que la expansión de la política social es multidimensional y que esta complejidad permite una comprensión más completa del carácter real del cambio. Específicamente, encontramos que el enfoque en el gasto y la cobertura es insuficiente, y que otras características de la política (incluidas la generosidad, la calidad y la equidad) son claves para entender tanto el alcance como los impactos de las nuevas políticas sociales.

La expansión de la política social en la primera década del siglo veintiuno intentó abordar algunas de las brechas y desigualdades que han caracterizado a los sistemas de protección social en América Latina desde hace mucho tiempo. Los sistemas de seguridad social contributivos, desarrollados durante la segunda mitad del siglo veinte, excluían a grandes grupos de la población y beneficiaban, sobre todo, a quienes trabajan de manera formal en zonas urbanas. En la primera década del siglo veintiuno, los gobiernos trataron de cambiar esta realidad, en primer lugar, al expandir los beneficios no contributivos, como las pensiones sociales y los programas de TMC para familias en situación de pobreza. Algunos gobiernos también impulsaron la incorporación de nuevas categorías de trabajadores/as en los sistemas de seguridad social, cubrieron nuevos riesgos sociales, facilitaron el acceso a las pensiones contributivas, mejoraron la cobertura básica de salud y ampliaron los servicios de cuidado infantil. Si bien los programas focalizados por ingreso seguían siendo ampliamente usados, sobre todo para beneficios monetarios, algunos países implementaron criterios de elegibilidad menos estrictos y otros procuraron avanzar hacia el acceso universal. Una característica novedosa de muchos de estos programas fue la asignación no discrecional de los beneficios. Además, algunos países redujeron el papel del mercado en la prestación de servicios, así como en los sistemas de pensiones previamente privatizados. En otros países, por el contrario, el papel del sector privado creció. En general, a pesar de las diferencias en el alcance y profundidad de la expansión entre los países, hubo una clara tendencia hacia un mayor acceso a las prestaciones de la política social.

Pero ¿tuvieron éxito estas reformas para romper con el carácter desigual de la política social latinoamericana? No exactamente. La expansión de la política social en la primera década del siglo veintiuno fue segmentada entre diferentes grupos poblacionales y sectores de política. También fue heterogénea entre países. Las mejoras en el acceso y la generosidad, donde ocurrieron, generalmente mantuvieron diferentes “carriles” de incorporación para quienes trabajan de manera formal e informal, así como para las personas de clase media y aquellas en situación de pobreza. De este modo, los resultados variaron según la situación en el mercado laboral y la clase social, el género, la raza, la etnia, el estatus migratorio y la región de residencia (urbana–rural). Y, si bien las poblaciones desfavorecidas se han beneficiado de la expansión en la mayoría de los casos, siguen existiendo patrones históricos de exclusión y desigualdad en materia de política social.

En términos de mercado laboral y clase social, la expansión de los programas de TMC, las pensiones no contributivas y la salud básica lograron reducir las brechas de acceso, pero la salud y las pensiones contributivas siguen siendo de mejor calidad y más generosas que las no contributivas. En algunos casos, la diferencia entre ambos tipos de beneficios es muy significativa. Una tendencia similar aparece cuando nos centramos en el género: las mujeres mejoraron su acceso autónomo a los recursos debido a su incorporación al mercado laboral y a un mayor acceso a los beneficios monetarios de los nuevos programas sociales. Sin embargo, las mujeres siguen teniendo una menor cobertura de pensiones y beneficios más bajos que los hombres. Los problemas de desigualdad de género han sido incluidos en las agendas políticas produciendo innovaciones en algunos países, pero varios programas sociales siguen teniendo diseños maternalistas y sesgados por el género, y los servicios de cuidado infantil se mantienen subdesarrollados. También prevalece la segmentación por raza y etnia, en especial en términos de acceso, calidad y generosidad. Las personas inmigrantes enfrentan desafíos particulares para tener acceso a una política social de buena calidad, sobre todo cuando las políticas requieren muchos años de residencia legal o empleo formal. Esto se ha traducido en un menor acceso a las pensiones y al sistema de salud para la población inmigrante en comparación con la población ciudadana.

¿Qué explica este proceso de expansión segmentada de la política social? En este trabajo, argumentamos que la democracia y las condiciones económicas favorables facilitaron la expansión de política social y que esta expansión fue segmentada debido a los legados de la política. En primer lugar, las décadas de democracia permitieron a los movimientos sociales y a los partidos de izquierda organizar y movilizar demandas de expansión de la política social. Estas demandas, a su vez, tuvieron una presencia importante en épocas electorales, cuando la creciente competencia electoral incentivó a las élites políticas a incorporar a las personas excluidas. Nuestros hallazgos reflejan un amplio consenso en la literatura sobre la era expansiva en cuanto a que la democracia puede producir una protección social más extensa, pero que el proceso suele tardar y requerir del crecimiento de la sociedad civil y de los partidos de izquierda, así como de elecciones sumamente competitivas. Esta lección sobre cómo influye la democracia en el desarrollo de políticas sociales es una de las muchas contribuciones que la literatura sobre la era expansiva de América Latina puede ofrecer a las discusiones sobre los Estados de Bienestar en otras partes del mundo.

En segundo lugar, las condiciones económicas favorables en la primera década del siglo veintiuno hicieron posible la expansión de los beneficios. El crecimiento económico y el auge de materias primas, así como una mayor disponibilidad de recursos internacionales, dieron a los gobiernos el espacio fiscal necesario para aumentar el gasto social. Esto hizo posible expandir el acceso e incorporar a una nueva población beneficiaria sin producir los conflictos distributivos que habían caracterizado a la región en contextos de austeridad. En un entorno de mayor espacio fiscal, la ampliación de los beneficios para algunos grupos no implicaba recortes para otros, y todos los grupos podían beneficiarse de alguna manera de la expansión del bienestar.

En tercer lugar, el legado de políticas sociales preexistentes promovió la segmentación entre grupos sociales, sectores y en el territorio. Las políticas previas suelen ser populares entre la población receptora y, por lo tanto, resultan difíciles de cambiar, incluso cuando crean profundas desigualdades. Esto sucede porque cada grupo se resistirá a perder sus beneficios. Las políticas pasadas crean grupos de interés y pueden empoderar a algunos grupos sobre otros. También crean instituciones que producen una cierta distribución de derechos y recursos, construyen jerarquías basadas en clase, género, etnia, raza o región, y producen dinámicas específicas de cada sector que enmarcan las reformas futuras. Por último, el diseño de las políticas previas moldea las preferencias y el comportamiento de los y las votantes y, a la vez, la competencia política. Por ende, políticas que han sido creadas en el pasado con un diseño particularista que provee diferentes beneficios a distintos grupos son difíciles de integrar en los modelos más universalistas si están en juego los derechos y beneficios de grupos poderosos. La democracia y la competencia electoral generan un contexto favorable para que los nuevos grupos exijan beneficios, pero no necesariamente impulsan un sistema integrado, universal y homogéneo para todas las personas. De este modo, la democracia puede promover de manera simultánea más acceso, mejores beneficios y segmentación.

A lo largo de la historia, los sistemas latinoamericanos de protección social han pasado por períodos de expansión y retracción. En cada una de estas olas, los legados de políticas previas han influido en los cambios posteriores, limitando el alcance del desmantelamiento durante los períodos de retracción y de las transformaciones estructurales profundas durante las olas expansivas. Los legados de política (expresados en las ideas, intereses y distribución del poder de los actores, así como en las estructuras, prácticas y normas institucionales) enmarcan las reformas dentro de límites que, en parte, reflejan y reproducen el statu quo. Pero estos legados se construyen y cambian gradualmente en el proceso de reforma de la política social. En consecuencia, la expansión de la política social en la primera década del siglo veintiuno creó nuevos grupos de interés que ahora tienen más voz para defender sus beneficios – sobre todo si la democracia en la región sobrevive. De manera similar, la era expansiva brindó legitimidad social a nuevas formas de asignar recursos y beneficios estatales, al moldear ideas que apoyan las demandas redistributivas. Estos legados, a su vez, quizás darán forma a las trayectorias futuras de cambio. Los trabajos sobre la diversa naturaleza de los legados de políticas previas son una contribución fundamental de la literatura latinoamericana a nuestra comprensión de la evolución de los Estados de Bienestar en todo el mundo.

Si la política social se expandió de manera segmentada durante la primera década del siglo veintiuno, ¿qué sucedió después de la ola expansiva? Desde aproximadamente 2013, la mayoría de las condiciones que hicieron posible la expansión han desaparecido o han sido profundamente cuestionadas. Con el fin del auge de materias primas, el crecimiento se ralentizó y los ingresos fiscales se estancaron, mientras la democracia también sufrió un retroceso. Además, el poder de la izquierda se ha debilitado y la pandemia mundial puso a prueba a sistemas de protección social en todo el mundo. Si bien el contexto ha cambiado, creemos que el conocimiento acumulado sobre la expansión de la política social en la primera década del siglo veintiuno puede ayudarnos a comprender mejor esta realidad contemporánea. Bajo la mejor luz, la era expansiva generó nuevas expectativas y demandas al Estado con respecto a más y mejores políticas públicas, las cuales aún no han sido satisfechas plenamente. Esto sugiere que, si bien la era actual puede impulsar a la región hacia la austeridad, el proceso podría no tener el mismo resultado que en la década de los años noventa, dado que la experiencia de la expansión ha transformado los sistemas de protección social, así como las expectativas, en la región. Por ejemplo, la politización de las desigualdades y el Estallido Social de octubre de 2019 en Chile podrían impulsar una mayor expansión de la política social, incluso en una dirección más universal, a pesar de las crecientes limitaciones económicas.

Al mismo tiempo, la politización de las desigualdades a través de protestas masivas en Brasil, Chile y Colombia también apunta a las limitaciones de la ola expansiva y a su fracaso para superar las desigualdades históricas. Estas protestas, como explicamos en la sección anterior, no necesariamente se fusionan en torno a las demandas de universalismo y menor segmentación, sino que reflejan demandas emergentes y expectativas insatisfechas que la ola expansiva descuidó. En general, las crecientes tensiones sociales que surgen en un contexto socioeconómico y político menos favorable plantean nuevas preguntas sobre la manera en que los países latinoamericanos abordarán el llamado a la incorporación social en un contexto de crecientes limitaciones fiscales y crisis económica.

El impacto del COVID-19 en los sistemas de protección social sigue siendo un tema pendiente en la literatura. La pandemia ha tenido impactos socioeconómicos devastadores en toda la región. Los indicadores sociales se han deteriorado y la pobreza extrema ha aumentado a niveles que no se habían visto en más de veinte años (CEPAL, 2021a). La disminución en el empleo ha afectado de manera desproporcionada a las mujeres, lo que se suma a su posición desventajosa en el mercado laboral y a su acceso más limitado a la seguridad social (CEPAL, 2021b). La pandemia y el contexto en el cual surgió han exacerbado las desigualdades estructurales que persistían en América Latina incluso después de la bonanza económica, dejando claro que las mejoras a los sistemas de protección social fueron imperfectas. En todos los países, las respuestas de los gobiernos ante el COVID-19 han llevado a la creación de nuevas políticas sociales, y a la expansión de aquellas creadas en la primera década del siglo veintiuno. Estas incluyen programas de transferencias monetarias que pudieron distribuir rápidamente beneficios a las poblaciones empobrecidas. Sin embargo, nada de esto ha sido suficiente para abordar las crecientes vulnerabilidades y las marcadas desigualdades. Solo un porcentaje muy pequeño de la población mantuvo sus niveles salariales y pasó a trabajar de forma remota durante la pandemia, mientras que una mayoría enfrentó serias dificultades económicas y dependió de transferencias monetarias de emergencia residuales e impredecibles.

La pandemia del COVID-19 también subrayó temas que no han recibido suficiente atención en la literatura de la ola expansiva en América Latina, incluido el papel de las relaciones de poder y de los actores internacionales, la débil regulación del sector privado y los problemas de capacidad estatal limitada y dispar. En el ámbito de la salud, los debates sobre el papel de la Organización Mundial de la Salud en la gestión de la pandemia, por un lado, y los acuerdos entre los países ricos y las compañías farmacéuticas, por el otro, parecen sugerir que los actores internacionales, las corporaciones y las relaciones de poder internacionales pueden ser importantes para las políticas sanitarias de maneras menos visibles que durante “tiempos normales”. Un año después de haberse iniciado la pandemia, casi el 90% de las vacunas para COVID-19 se había administrado en los países de ingresos altos y medio-altos, mientras que solo un 0,1% había sido administrado en los países de ingresos bajos (Reference Collins and HolderCollins y Holder, 2021). El lento inicio de la campaña de vacunación en América Latina se debe, en gran medida, a la concentración de las vacunas en los países ricos.

Por último, la experiencia de la pandemia exige una renovada atención a los temas de capacidad estatal, un factor que, en cierto modo, no ha sido central en la literatura sobre la fase expansiva. Los peligros de una débil capacidad estatal se hicieron más evidentes durante la gestión de la crisis por el COVID-19, que requirió coordinación política e institucional, planificación y toma de decisiones basada en la evidencia. Todos estos son aspectos fundamentales para la formulación de políticas públicas y requieren de un nivel de capacidad que muchos Estados latinoamericanos no tienen.

Dos décadas después del comienzo de la ola expansiva, el futuro de la protección social en América Latina es preocupante. Las limitaciones presupuestarias, la erosión de la democracia, el aumento del malestar social, el ascenso de la derecha y la pandemia mundial afectan la capacidad de la región de disminuir la segmentación de la política social y mantener su ritmo de expansión. Sin embargo, también hay espacio para la esperanza. La expansión de las políticas sociales volvió a poner al Estado al centro de la política y de las luchas distributivas. Las desigualdades socioeconómicas estructurales se han politizado cada vez más, por lo que se han amplificado las voces de personas anteriormente excluidas y de clases medias emergentes pero vulnerables, que han tomado las calles para exigir nuevos o mejores beneficios. La pandemia ha hecho más evidente que nunca la necesidad de construir Estados más fuertes, abriendo el camino para la expansión de las políticas sociales, esta vez, ojalá, de manera más equitativa.