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Integrating Science, Technology and Health Policies in Brazil: Incremental Change and Public Health Professionals as Agents of Reform

  • ELIZE MASSARD DA FONSECA, KENNETH SHADLEN and FRANCISCO INÁCIO BASTOS
Abstract

Brazil has encouraged an ambitious set of policies towards the pharmaceutical industry, aiming to foster technological development while meeting health requirements. We characterise these efforts, labelled the ‘Complexo Industrial da Saúde’ (Health-Industry Complex, CIS), as an outcome of incremental policy change backed by the sustained efforts of public health professionals within the federal bureaucracy. As experts with a particular vision of the relationship between health, innovation and industry came to dominate key institutions, they increasingly shaped government responses to emerging challenges. Step by step, these professionals first made science and technology essential aspects of Brazil's health policy, and then merged the Ministry of Health's new focus on science, technology and health with industrial policy measures aimed at private firms. We contrast our depiction of these policy changes with a conventional view that relies on a partisan orientation of the executive.

Brasil ha promovido un ambicioso plan de políticas alrededor de la industria farmacéutica, con el fin de fomentar el desarrollo tecnológico satisfaciendo, a la vez, los requerimientos de salud. Caracterizamos tales esfuerzos, etiquetados como ‘Complexo Industrial da Saúde’ (Complejo Industrial de Salud, CIS), como el resultado de una política de cambio incremental respaldada por los esfuerzos sostenidos de profesionales de la salud pública al interior de la burocracia federal. En la medida en que expertos con una visión particular de la relación entre salud, innovación e industria pasaron a dominar instituciones clave, estos configuraron de manera creciente las respuestas gubernamentales a los retos emergentes. Paso a paso, dichos profesionales primero hicieron de la ciencia y la tecnología aspectos esenciales de la política de salud en Brasil, y luego fusionaron el nuevo enfoque de ciencia, tecnología y salud del Ministerio de Salud con medidas políticas industriales dirigidas a empresas privadas. Contrastamos los cambios mencionados en sus políticas con un punto de vista convencional que descansa en una orientación partidista del ejecutivo.

O Brasil incentivou um conjunto ambicioso de políticas para a indústria farmacêutica, com o intuito de fomentar o desenvolvimento tecnológico e cumprir requisitos de saúde. Nós caracterizamos esses esforços, que foram nomeados ‘Complexo Industrial da Saúde’ (CIS), como o resultado de uma transformação gradual nas políticas de saúde, apoiada pelos esforços contínuos dos profissionais da área dentro da burocracia federal. Por serem peritos com uma visão particular de como a relação entre saúde, inovação e indústria vieram a dominar instituições importantes, estes profissionais progressivamente mudaram as respostas do governo a desafios emergentes. Passo a passo, eles primeiro fizeram da ciência e tecnologia aspectos essenciais da política de saúde do Brasil, para depois convergir o novo foco em ciência, tecnologia e saúde do Ministério da Saúde com as novas medidas políticas direcionadas a empresas privadas. Nós contrastamos a representação destas mudanças políticas com uma visão convencional que depende de orientação partidária do poder executivo.

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This study was funded by São Paulo Research Foundation (FAPESP) grants nos. 2015/18604-5 and 2014/0775-3. The authors thank Nilson Costa, Beatriz Tess and the Journal's reviewers and editors for their comments and suggestions.

All three authors have contributed equally to the conceptualisation, data analysis and writing of this manuscript. Elize Massard da Fonseca was responsible for data collection.

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1 Though available to all Brazilians, in effect the SUS serves approximately 75 per cent of the country's population, with roughly 25 per cent of the population opting for private health insurance. See Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD): Acesso e utilização de serviços de saúde 2003 (Rio de Janeiro, IBGE: 2005), Section ‘Cobertura por plano de saúde’, p. 28, online: https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv6194.pdf, last access 14 Oct. 2018.

2 di Tommaso, Marco and Schweitzer, Stuart, Health Policy and High-Tech Industrial Development: Learning from Innovation in the Health Industry (Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2005).

3 Nations, United, Transforming our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development (New York: United Nations, 2015); United Nations Conference on Trade and Development, (UNCTAD), Local Production of Pharmaceuticals and Related Technology Transfer in Developing Countries: A Series of Case Studies by the UNCTAD Secretariat (Geneva: UNCTAD, 2011).

4 Hasenclever, Lia, Oliveira, Maria Auxiliadora, Paranhos, Julia and Chaves, Gabriela (eds.), Desafios de operação e desenvolvimento do complexo industrial da saúde (Rio de Janeiro: e-papers, 2016); Viana, Ana Luiza, Bouquat, Aylene and Ibanez, Nelson (eds.), Saúde, desenvolvimento, ciência, tecnologia e inovação (São Paulo: Hucitec, 2012); see also the special edition of the journal Cadernos de Saúde Pública/Reports in Public Health, 32, suppl. 2 (2016); Shadlen, Kenneth and Fonseca, Elize, ‘Health Policy as Industrial Policy: Brazil in Comparative Perspective’, Politics and Society, 41: 4 (2013), pp. 560–86.

5 Metten, Antoine, Costa, Laís Silveira, Gadelha, Carlos Augusto Grabois and Maldonado, José, ‘A introdução do complexo econômico industrial da saúde na agenda de desenvolvimento: Uma análise a partir do modelo de fluxos múltiplos de Kingdon’, Revista de Administração Pública, 49: 4 (2015), pp. 915–36; Viana, Ana Luiza and Elias, Paulo, ‘Saúde e desenvolvimento’, Ciência e Saúde Coletiva, 12, suppl. (2007), pp. 1765–77; Gadelha, Carlos Augusto Grabois and Costa, Laís Silveira, ‘Saúde e desenvolvimento nacional: A gestão federal entre 2003 e 2010’, in Machado, Cristiani, Vargas, Tatiana and Lima, Luciana (eds.), Políticas de saúde no Brasil: Continuidades e mudanças (Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2012). Although the main objective of Viana and Elias’ and Gadelha and Silveira's studies was not to explain the political process in the formation of the CIS, they attribute to the incumbent administration the choice of pro-development policy backing for the pharmaceutical sector.

6 See, for example, Schneider, Ben Ross, Politics within the State: Elite Bureaucrats and Industrial Policy in Authoritarian Brazil (Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press, 1991).

7 Flynn, Matthew, Pharmaceutical Autonomy and Public Health in Latin America: State, Society and Industry in Brazil's AIDS Program (New York: Routledge, 2015).

8 Escorel, Sarah, Reviravolta na saúde: Origem e articulação do movimento sanitário (Rio de Janeiro, Editora Fiocruz, 1999); Nunn, Amy, The Politics and History of AIDS Treatment in Brazil (New York: Springer, 2008); Rich, Jessica, ‘Grassroots Bureaucracy: Intergovernmental Relations and Popular Mobilization in Brazil's AIDS Policy Sector’, Latin America Politics and Society, 55: 2 (2013), pp. 125.

9 Falleti, Tulia, ‘Infiltrating the State: The Evolution of Health Care Reforms in Brazil, 1964–1998’, in Mahoney, James and Thelen, Kathleen (eds.), Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power (New York: Cambridge University Press, 2010); Nunn, The Politics and History of AIDS Treatment in Brazil.

10 Mahoney and Thelen (eds.), Explaining Institutional Change; Falleti, ‘Infiltrating the State’.

11 Streeck, Wolfgang and Thelen, Kathleen, ‘Institutional Change in Advanced Political Economies’, in Streeck and Thelen (eds.), Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies (Oxford and New York: Open University Press, 2005), pp. 139.

12 Mahoney and Thelen (eds.), Explaining Institutional Change; Capoccia, Giovanni, ‘When Do Institutions “Bite”? Historical Institutionalism and the Politics of Institutional Change’, Comparative Political Studies, 49: 8 (2016), pp. 133.

13 Jan Olsson, ‘Politics as Institutional Subversion: A Neglected Mechanism in Explaining Institutional Change and Continuity’, paper presented at the International Conference on Public Policy, Milan, 1–4 July 2015; Peters, B. Guy, Pierre, Jon and King, Desmond S., ‘The Politics of Path Dependency: Political Conflict in Historical Institutionalism’, The Journal of Politics, 67: 4 (Nov. 2005), pp. 12751300.

14 Mahoney and Thelen (eds.), Explaining Institutional Change.

15 Costa, Nilson, ‘Inovação política, distributivismo e crise: A política de saúde nos anos 80 e 90’, Dados, 39: 3 (1996), pp. 423–78.

16 Arouca, Sérgio, ‘Política de imunobiológicos e tendências atuais da política de saúde’, in Cruz, Fundação Oswaldo (ed.), 1o Seminário: Qual política tecnológica para que política de saúde? (Rio de Janeiro: Fiocruz, 1987); Marques, Marília, Ciência, tecnologia, saúde e desenvolvimento sustentado (Rio de Janeiro: Fiocruz, 1991); Marques, Marília, Por uma política de ciência e tecnologia em saúde no Brasil (Rio de Janeiro: Fiocruz, 1998).

17 Viana, Ana Luiza, Silva, Hudson, Ibanez, Nelson and Iozzi, Fabiola, ‘A política de desenvolvimento produtivo da saúde e a capacitação dos laboratórios públicos nacionais’, Cadernos de Saúde Pública, 32, suppl. 2 (2016), pp. s1s14.

18 Costa, Ediná, Vigilância sanitária: Proteção e defesa da saúde (São Paulo: Sobravime, 2004).

19 Luz, Madel, As instituições médicas do Brasil (Porto Alegre: Rede Unida, 2014).

20 Costa, Vigilância sanitária.

21 Saraiva, José, ‘Política nacional de medicamentos’, Revista Brasileira de Educação Médica, 7: 3 (1983), pp. 167–78, here p. 169.

22 C. Roitman, A. Fagundes, G. Penna and N. Garrido, ‘Relatório submetido à plenária final’, paper presented at I. Conferência Nacional de Ciência e Tecnologia em Saúde, Brasilia, 1994; Abrasco, I. Conferência Nacional de Ciência e Tecnologia em Saúde’, Boletim Abrasco, 54 (1994), p. 54.

23 Nunn, The Politics and History of AIDS Treatment in Brazil; Shadlen, Kenneth C., Coalitions and Compliance: The Political Economy of Pharmaceutical Patents in Latin America (New York: Oxford University Press, 2017).

24 Indeed, parallel to these changes, in the 1990s Brazil also embarked on an accelerated process of integration into the global economy, including trade liberalisation measures that could potentially harm domestic pharmaceutical firms.

25 Interview with Beatriz Tess, former director of the DECIT, MoH, 12 Sept. 2014.

26 da Saúde, Ministério, Exposição humana a resíduos organoclorados na Cidade dos Meninos, Município de Duque de Caxias, Rio de Janeiro (Brasilia: Ministério da Saúde, 2003).

27 Importantly, the decisions about the introduction of an S&T agenda into health were made in a context of economic stabilisation in Brazil after decades of recession, which allowed expanding investments in S&T in general. The Ministry of Science and Technology also considerably expanded funding for research in various sectors and launched a discussion on a National Policy for Science and Technology.

28 Flynn, Matthew, ‘Public Production of Anti-Retroviral Medicines in Brazil, 1990–2007’, Development and Change, 39: 4 (2008), pp. 513–36.

29 Interview with Pedro Palmeira, former head of the Industrial Area Department/Health Products Department, BNDES, 23 Oct. 2014. ‘Generic’ medicines are those that are not covered by a patent.

30 Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), Fórum de competitividade da cadeia produtiva farmacêutica 2003–2006: O desafio de PROSSEGUR (Brasilia: Ministério da Saúde e MDIC, 2003).

31 de Lemos Capanema, Luciana Xavier, Filho, Pedro Lins Palmeira and Pieroni, João Paulo, ‘Apoio do BNDES ao complexo industrial da saúde: A experiência do Profarma e seus desdobramentos’, BNDES Setorial, 27 (March 2008), pp. 320; Shadlen and Fonseca, ‘Health Policy as Industrial Policy’.

32 Interview with Reinaldo Guimarães, former director of the DECIT and former secretary of the SCTIE, MoH, 23 Oct. 2014, and interview with Moisés Goldbaum, former secretary of the SCTIE, MoH, 30 Sept. 2014.

33 Cruz, Fundação Oswaldo, Plano quadrienal 2005–2008 (Rio de Janeiro: Fiocruz, 2005).

34 Cruz, Fundação Oswaldo, ‘Projeto inovação em saúde’, Revista Rio de Janeiro, 11 (2003), pp. 119.

35 Interview with José Gomes Temporão, former minister of health, 29 Sept. 2014.

36 Gadelha, Carlos Augusto Grabois, ‘Política industrial: Uma visão neo-schumpeteriana sistêmica e estrutural’, Revista de Economia Política, 21: 4 (2001), pp. 149–71.

37 Guimarães, Reinaldo, ‘Pesquisa em saúde no Brasil: Contexto e desafios’, Revista de Saúde Pública, 40, special issue (2006), pp. 310; Gadelha, Carlos Augusto Grabois, ‘Desenvolvimento, complexo industrial da saúde e política industrial’, Revista de Saúde Pública, 40, special issue (2006), pp. 1123; Gadelha, Carlos Augusto Grabois, ‘Saúde e desenvolvimento: Uma nova abordagem para uma nova política’, Revista de Saúde Pública, 46, suppl. 1 (2012), pp. 58.

38 da Saúde, Ministério, Decit 10 anos (Brasilia: Ministério de Saúde, 2010).

39 Fonseca, Elize and Costa, Nilson, ‘Federalismo, complexo econômico da saúde e assistência farmacêutica de alto custo no Brasil’, Ciência e Saúde Coletiva, 20: 4 (2015), pp. 1165–76.

40 Comissão de Ciência e Tecnologia em Saúde, Comissão de Ciência e Tecnologia em Saúde e propostas para a nova diretoria (2006–2009) (Rio de Janeiro: Abrasco, 2009). The Working Group was converted into a commission and later a committee within Abrasco.

41 Shadlen and Fonseca, ‘Health Policy as Industrial Policy’.

42 Interview with Guimarães; interview with Temporão.

43 Interview with Temporão.

44 da Saúde, Ministério, Relatório de Gestão 2007 da Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos (Brasilia: Ministério da Saúde, 2008).

45 Gadelha, ‘Desenvolvimento, complexo industrial da saúde e política industrial’; Gadelha, ‘Saúde e desenvolvimento’.

46 Ministério da Saúde, Relatório de Gestão 2007.

47 The PDP launched during Lula's administration in 2008 was a comprehensive proposal that converged with macroeconomic and other government policies, but in a markedly different way from the PITCE, which targeted only three priority sectors of the economy.

49 Shapiro, Mario, ‘Ativismo estatal e industrialismo defensivo: Instrumentos e capacidades na política industrial brasileira’, in Gomide, Alexandre and Pires, Roberto (eds.), Capacidades estatais e democracia: Arranjos institucionais de políticas públicas (Brasilia: Ipea, 2014), pp. 239–66.

50 Ministério da Saúde, Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo (PDP) segundo fases do processo, http://portalms.saude.gov.br/ciencia-e-tecnologia-e-complexo-industrial/complexo-industrial/parceria-para-o-desenvolvimento-produtivo-pdp, last access 3 Oct. 2018.

51 Interview with Palmeira, 23 Oct. 2014.

52 Capanema et al., ‘Apoio do BNDES ao complexo industrial da saúde’.

53 ‘Setor farmacêutico pede maior transparência em parcerias’, Diário Comércio Indústria e Serviços, 9 Dec. 2014.

54 ‘Labogen: Ministério da Saúde abriu mão de exigência’, O Globo, 3 May 2014.

55 Carlos Augusto Grabois Gadelha, ‘7a Reunião do Comitê Executivo e Conselho de Competitividade do Complexo da Saúde no PBM (GECIS)’ (Brasilia: Ministério da Saúde, 2014), online: http://portalarquivos2.saude.gov.br/images/pdf/2015/janeiro/20/Apresentacao-Gecis-2014-VF---15-01-2014.pdf, last access 9 Oct. 2018.

56 ‘Manifestação conjunta Interfarma e Alfob sobre PDPs’, 3 Aug. 2016, https://www.interfarma.org.br/noticias/1011, last access 3 Oct. 2018.

57 Econômico, Valor, Valor Setorial: Saúde (São Paulo: Valor Econômico, 2016).

58 do Planejamento, Ministério, Gestão, Orçamento e, Plano Plurianual 2016–2019: Desenvolvimento, produtividade e inclusão social (Brasilia: Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, 2015).

59 Telephone interview with Carla Reis, Sector Manager of the Health Industry and Services Department of the Industrial and Services Division of BNDES, on 17 Jan. 2017.

60 Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes) et al., ‘Manifesto em Defesa das PDP’: http://cebes.org.br/site/wp-content/uploads/2014/08/Manifesto-entidades-CIS-jun-2014.pdf, last access 4 Oct. 2018, and Associação Brasileira da Indústria de Química Fina, Biotecnologia e suas Especialidades (Abifina), ‘ABIFINA mostra benefícios das Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo em audiência na Câmara’: http://www.abifina.org.br/noticias_detalhe.php?not=2795, last access 4 Oct. 2018.

61 Haliton Alves de Oliveira Jr et al., ‘Produção local de medicamentos e captura coorporativa: Uma análise do caso brasileiro’: https://issuu.com/gtpi/docs/livro_pt_rev1, last access 4 Oct. 2018.

62 Gadelha, as reported in Abrasco, ‘Chamamento para coalizão em nome da ciência e tecnologia em saúde’, 18 Sept. 2014, https://www.abrasco.org.br/site/outras-noticias/institucional/chamamento-para-coalizao-em-nome-da-ciencia-e-tecnologia-em-saude-marca-abertura-de-seminario/6609/, last access 4 Oct. 2018.

63 Metten et al., ‘A introdução do complexo econômico industrial’.

64 PAHO, Access to High-Cost Medicines in the Americas: Situation, Challenges and Perspectives (Washington, DC: PAHO, 2010).

65 Amsden, Alice H., The Rise of ‘The Rest’: Challenges to the West from Late-Industrializing Economies (New York: Oxford University Press, 2001).

66 Shadlen and Fonseca, ‘Health Policy as Industrial Policy’.

67 Stella Fontes, ‘Libbs antecipa conclusão da fábrica e inicia produção piloto de biossimilar’, Valor Econômico, 27 May 2016.

68 Chaves, Gabriela Costa, Hasenclever, Lia, Osorio-de-Castro, Claudia Garcia Serpa and Oliveira, Maria Auxiliadora, ‘Estratégias de redução de preços de medicamentos para aids em situação de monopólio no Brasil’, Revista de Saúde Pública, 49: 86 (2015), pp. 111.

69 Hasenclever et al. (eds.), Desafios de operação e desenvolvimento do complexo industrial da saúde.

70 For example: Capanema et al., ‘Apoio do BNDES ao complexo industrial da saúde’; Gadelha, Carlos Augusto Grabois and Costa, Laís Silveira, ‘Saúde e desenvolvimento no Brasil: Avanços e desafios’, Revista da Saúde Pública, 46, suppl. 1 (2012), pp. 1320. In 2015 the MoH presented the preliminary results of the technology transfer programme. However, thus far there has been no specific report on this evaluation. These preliminary results are available at: http://portalsaude.saude.gov.br/images/pdf/2015/outubro/01/Apresentacao-Parcerias-para-o-Desenvolvimento-Produtivo-29-10-15-Gecis.pdf , last access 4 Oct. 2018.

* This study was funded by São Paulo Research Foundation (FAPESP) grants nos. 2015/18604-5 and 2014/0775-3. The authors thank Nilson Costa, Beatriz Tess and the Journal's reviewers and editors for their comments and suggestions.

All three authors have contributed equally to the conceptualisation, data analysis and writing of this manuscript. Elize Massard da Fonseca was responsible for data collection.

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Journal of Latin American Studies
  • ISSN: 0022-216X
  • EISSN: 1469-767X
  • URL: /core/journals/journal-of-latin-american-studies
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