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Subverting Democracy: Elite Rule and the Limits to Political Participation in Post-War El Salvador*

  • SONJA WOLF (a1)
Abstract

After decades of authoritarianism and a twelve-year civil war ended by a negotiated peace agreement in 1992, El Salvador is a markedly different country. Despite important changes, however, public institutions have remained largely unresponsive, acute social exclusion persists and violent crime has soared. Rather than the possibly inevitable by-products of a post-conflict situation, these and other developments are the consequences of a regression from an incipient electoral democracy to electoral authoritarianism. The elite-controlled Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) party had more to gain from the preservation of the status quo than from democratic changes and only accepted a politically inclusive system to restore the oligarchy's dominant position through electoral politics. Uncommitted to democratic consolidation, successive ARENA administrations maintained an institutional façade of democracy to reproduce authoritarian governance and defend elite interests.

Tras décadas de autoritarismo y de una guerra civil de doce años que finalizó con un acuerdo de paz en 1992, El Salvador es un país marcadamente diferente. A pesar de cambios importantes, sin embargo, las instituciones públicas se han mantenido en buena medida paralizadas, persiste una aguda exclusión social, y el crimen con violencia se ha disparado. En vez de ser probables productos colaterales de una situación de post-conflicto, estos y otros desarrollos son la consecuencia de una regresión desde una democracia electoral incipiente hacia un autoritarismo electoral. El partido Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) controlado por las élites tiene más que ganar con la preservación del status quo que con los cambios democráticos, y sólo aceptó un sistema políticamente inclusivo para restaurar la posición dominante de la oligarquía a través de la política electoral. Sin estar comprometidas con la consolidación democrática, las sucesivas administraciones de ARENA mantienen una fachada institucional de democracia para reproducir la gobernabilidad autoritaria y defender los intereses de las élites.

Após décadas de autoritarismo e uma guerra civil de doze anos encerrada por um acordo de paz negociado em 1992, El Salvador é um país notavelmente diferente. A despeito de importantes mudanças, no entanto, em grande medida instituições públicas continuam não correspondendo às expectativas; persiste a exclusão social aguda enquanto a quantidade de crimes violentos aumentou drasticamente. Ao contrário de serem subprodutos talvez inevitáveis de uma situação pós-conflito, estes e outros desenvolvimentos são consequências do regresso iniciado quando a incipiente democracia eleitoral transformou-se em autoritarismo eleitoral. O partido Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), controlado pelas elites, tinha mais a ganhar pela preservação do status quo do que através de mudanças democráticas, somente aceitando, inicialmente, um sistema politicamente inclusivo para depois restaurar a posição dominante da oligarquia através de políticas eleitorais. Sem compromisso com a consolidação democrática, sucessivas administrações da ARENA mantiveram uma fachada institucional de democracia para reproduzir governança autoritária e defender os interesses das elites.

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1 Tommie Montgomery, Revolution in El Salvador (Boulder, 1995), pp. 30–2.

2 Ibid., pp. 132–3.

3 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre Desarrollo Humano, El Salvador 2003 (San Salvador, 2003), p. 35.

4 Miguel Cruz and Nelson Portillo, Solidaridad y violencia en las pandillas del gran San Salvador (San Salvador, 1998), pp. 155–62.

5 Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH), Violaciones a los derechos humanos por responsabilidad de la PNC (San Salvador, 2007).

6 Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD), Informe anual sobre justicia penal juvenil, 2005 (San Salvador, 2006), p. 21.

7 EA also affects civil society, notably through the criminalisation of social protest, but an analysis of these developments exceeds the scope of this article.

8 Dinorah Azpuru et al. (eds.), Construyendo la democracia en sociedades posconflicto (Guatemala City, 2007); John Booth, Thomas Walker and Christine J. Wade, Understanding Central America: Global Forces, Rebellion and Change (Boulder, 2006); Frances Hagopian and Scott Mainwaring (eds.), The Third Wave of Democratization in Latin America: Advances and Setbacks (New York, 2005).

9 Collier, David and Levitsky, Steven, ‘Democracy with Adjectives’, World Politics, vol. 49 (1997), pp. 430–51.

10 O'Donnell, Guillermo, ‘Delegative Democracy’, Journal of Democracy, vol. 5 (1994), pp. 5569; Elisabeth Wood, ‘Challenges to Political Democracy in El Salvador’, in Hagopian and Mainwaring, Third Wave, pp. 179–201; Zakaria, Fareed, ‘The Rise of Illiberal Democracy’, Foreign Affairs, vol. 76, no. 6 (1997), pp. 2243.

11 Diamond, Larry, ‘Thinking about Hybrid Regimes’, Journal of Democracy, vol. 13 (2002), pp. 2135; Marina Ottaway, Democracy Challenged (Washington DC, 2003); Peter Smith, Democracy in Latin America (Oxford, 2005).

12 Andreas Schedler, ‘The Logic of Electoral Authoritarianism’, in Andreas Schedler (ed.), Electoral Authoritarianism (Boulder, 2006), pp. 4–5. On ‘pseudo-democracy’ and ‘competitive authoritarianism’, see Larry Diamond et al., ‘Introduction: What Makes for Democracy?’, in Larry Diamond, Juan J. Linz and Seymour Martin Lipset (eds.), Politics in Developing Countries (Boulder, 1995), p. 8; Levitsky, Steven and Way, Lucan, ‘The Rise of Competitive Authoritarianism’, Journal of Democracy, vol. 13, no. 2 (2002), pp. 5165.

13 Schedler, ‘Logic of EA’, p. 1.

14 Ibid., p. 5.

15 Larry Diamond, Developing Democracy (Baltimore, 1999), pp. 15–16; Schedler, ‘Logic of EA’, pp. 3, 12.

16 Mark Thompson and Philipp Kuntz, ‘After Defeat: When Do Rulers Steal Elections?’, in Schedler (ed.), Electoral Authoritarianism, pp. 113–28.

17 Schedler, ‘Logic of EA’, p. 15.

18 William Case, ‘Manipulative Skills: How Do Rulers Control the Electoral Arena?’, in Schedler (ed.), Electoral Authoritarianism, pp. 95–112.

19 Schedler, ‘Logic of EA’, p. 6.

20 Lucan Way, ‘Authoritarian Failure: How Does State Weakness Strengthen Electoral Competition?’, in Schedler (ed.), Electoral Authoritarianism, p. 167.

21 Ibid., p. 169.

22 Ibid., p. 179.

23 Jonathan Hartlyn and Jennifer McCoy, ‘Observer Paradoxes: How to Assess Electoral Manipulation’, in Schedler (ed.), Electoral Authoritarianism, pp. 48–51.

24 Ibid., p. 44.

25 Ibid., pp. 45–6.

26 Ibid., p. 49.

27 Ibid., p. 49.

28 Schedler, ‘Logic of EA’, p. 9.

29 Universidad Centroamericana (UCA), ‘Editorial’, El Salvador 2009 … en la mira, no. 1 (2008), p. 1.

30 James Dunkerley, The Long War (London, 1982), p. 7; James Dunkerley, Power in the Isthmus (London, 1988), pp. 344–9.

31 Dunkerley, Long War, p. 10; James Mahoney, The Legacies of Liberalism (Baltimore, 2001), p. 36.

32 Montgomery, Revolution, pp. 30–2.

33 William Stanley, The Protection Racket State (Philadelphia, 1996), pp. 6–7.

34 Dunkerley, Long War, p. 53; Mario Lungo, El Salvador in the Eighties (Philadelphia, 1996), pp. 11, 117–19.

35 Albiac, Dolores, ‘Los ricos más ricos de El Salvador’, Estudios Centroamericanos (ECA), vol. 612 (1999), pp. 841–64; Paniagua, Carlos, ‘El bloque empresarial hegemónico salvadoreño’, ECA, vol. 645–646 (2002), pp. 609–93.

36 Wood, Elisabeth, ‘An Insurgent Path to Democracy: Popular Mobilization, Economic Interests, and Regime Transition in South Africa and El Salvador’, Comparative Political Studies, vol. 34 (2001), pp. 870–1.

37 Segovia, , ‘Integración real y grupos centroamericanos de poder económico’, ECA, vol. 691–692 (2006), pp. 533–4.

38 Ibid., p. 543.

39 Ibid., pp. 539, 545.

40 Jeffery Paige, Coffee and Power (Cambridge MA, 1997), p. 34.

41 William LeoGrande, Our Own Backyard (Chapel Hill, 1998), p. 58.

42 Montgomery, Revolution, pp. 132–3.

43 Leigh Binford, The El Mozote Massacre (Tucson, 1996), p. 28.

44 James Dunkerley, The Pacification of Central America (London, 1993), pp. 25, 62–3; Montgomery, Revolution, pp. 215–16.

45 Paige, Coffee, pp. 88, 92; Wood, ‘Insurgent Path’, p. 871.

46 Tricia Juhn, Negotiating Peace in El Salvador (Basingstoke, 1998), pp. 9–11, 124–5; Lungo, El Salvador, p. 26.

47 Paige, Coffee, p. 204.

48 Ibid., pp. 202–17.

49 Centro de Información, Documentación y Apoyo a la Investigación (CIDAI), ‘Los acuerdos de paz, diez años después’, ECA, vol. 641–642 (2002), pp. 220–5; Gino Costa, La Policía Nacional Civil de El Salvador (San Salvador, 1999).

50 Segovia, ‘Integración real’, p. 550.

51 Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP), ‘La transparencia en el Estado salvadoreño’, Boletín de prensa, vol. 1 (San Salvador, 2005), p. 8.

52 Segovia, ‘Integración real’, p. 547.

53 On democratic electoral campaigns, see International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), International Electoral Standards (Stockholm, 2002), p. 56.

54 Segovia, ‘Integración real’, pp. 555–6.

55 Ibid., p. 546.

56 Ibid., p. 549.

57 IUDOP, ‘Transparencia’, pp. 7–8.

58 Ibid., p. 8.

59 Sonja Wolf, ‘The Politics of Gang Control’, unpubl. PhD diss., Aberystwyth University, 2008, pp. 108–16.

60 Interview with Carlos Dada, journalist, El Faro, San Salvador, 24 May 2006; interview with Wilfredo Hernández, journalist, El Diario de Hoy, San Salvador, 16 June 2006.

61 Rick Rockwell and Noreene Janus, Media Power in Central America (Urbana/Chicago, 2003), pp. 44–9.

62 Interview with Carlos Dada; interview with Héctor Vides, Director, Asociación de Radios y Programas Participativos de El Salvador (ARPAS), San Salvador, 14 July 2005.

63 Rockwell and Janus, Media Power, pp. 45, 135.

64 Sallie Hughes, Newsrooms in Conflict (Pittsburgh, 2006), p. 50.

65 Guillermo Mejía and Raúl Gutiérrez, Medios y democracia (San Salvador, 2005), p. 9.

66 David Croteau and William Hoynes, Media Society (London, 2003), p. 71.

67 Interview with Mauricio Funes, TV journalist, San Salvador, 20 June 2006.

69 Rockwell and Janus, Media Power, p. 7.

70 Segovia, ‘Integración real’, p. 547.

71 IDEA, Electoral Standards, pp. 61–3.

72 Ricardo Córdova et al., ‘La contribución del proceso de paz a la construcción de la democracia en El Salvador’, in Azpuru et al. (eds.), Construyendo la democracia, pp. 53–290.

73 Jonathan Barton and Laura Tedesco, The State of Democracy in Latin America: Post-Transitional Conflicts in Argentina and Chile (Oxford, 2004), p. 2.

74 UCA, ‘El desafió de la alternancia en el poder’, ECA, vol. 656 (2003), p. 526.

75 Scott Mainwaring and Matthew Soberg Shugart (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America (Cambridge, 1997), pp. 13–14, 51.

76 UCA, ‘La perversión de la institucionalidad: El caso de la Asamblea Legislativa’, ECA, vol. 597–598 (1998), p. 568.

77 Luis González, ‘El Salvador: Partidos políticos y democracia’, in Rodolfo Cardenal et al. (eds.), El Salvador: la transición y sus problemas (San Salvador, 2002), p. 275.

78 Las Dignas et al. (eds.), El Salvador por dentro (San Salvador, 2005), p. 97; César Villalona, La privatización de las pensiones (San Salvador, 2005), p. 18.

79 Álvaro Artiga, Las reformas a la legislación electoral salvadoreña (San Salvador, 2008), p. 1.

80 FESPAD, Estado de la seguridad pública y la justicia penal (San Salvador, 2005), pp. 85–90.

81 Ibid., pp. 95–7.

82 Ibid., p. 28: Luis González, ‘Acerca de la transición a la democracia’, ECA, vol. 573–574 (1996), pp. 631–7.

83 Margaret Popkin, Peace Without Justice (Philadelphia, 2000), pp. 26–7.

84 Costa, PNC, p. 189.

85 Miguel Cruz, ‘Violencia, inseguridad ciudadana y las maniobras de las élites’, in Lucía Dammert and John Bailey (eds.), Seguridad y reforma policial en las Américas (Mexico City, 2005), p. 264.

86 Costa, PNC, pp. 204–11.

87 PDDH, Violaciones, p. 11.

88 Edgardo Amaya, ‘Las políticas de seguridad en El Salvador’, in Dammert and Bailey (eds.), Seguridad y reforma policial, p. 222.

89 Anonymous interview, San Salvador, 25 July 2006.

90 Córdova et al., ‘Contribución del proceso de paz’, p. 230.

91 PDDH, Violaciones, pp. 23, 38.

92 Ibid., pp. 9, 23.

93 Ibid., pp. 60–1.

94 PDDH, ‘Informe especial sobre las elecciones presidenciales de 2004’, in PDDH, Recopilación de resoluciones e informes especiales (San Salvador, 2004), pp. 307–15.

95 FESPAD, Otro fraude constitucional: Nombramiento de magistrado Moreno Niños ‘es apegado a la Constitución’ (San Salvador, 2008); PDDH, Informe especial sobre las elecciones legislativas y municipales de 2006 (San Salvador, 2006), pp. 54–5.

96 UCA, ‘Vuelvan las cosas al estado que se encontraban antes … ’, El Salvador 2009 … en la mira, vol. 8 (2008), p. 2.

97 FESPAD, Elecciones separadas: ¿a favor de quién? (San Salvador, 2007).

98 CIDAI, ‘Las elecciones municipales y legislativas del 16 de marzo de 2003’, ECA, vol. 653–654 (2003), pp. 171–96.

99 UCA, ‘Juicio político sobre las elecciones 2003’, ECA, vol. 653–654 (2003), p. 169.

100 Schedler, Andreas, ‘The Menu of Manipulation’, Journal of Democracy, vol. 13, no. 2 (2002), p. 43.

101 Jeannette Aguilar and Lissette Miranda, ‘Entre la articulación y la competencia: Las respuestas de la sociedad civil organizada a las pandillas en El Salvador’, in Miguel Cruz (ed.), Maras y pandillas en Centroamérica: Las respuestas de la sociedad civil organizada (San Salvador, 2006), p. 58.

102 La Prensa Gráfica, ‘Mano Dura contra mareros’, 24 July 2003, www.laprensagrafica.com.

103 IUDOP, ‘Las preferencias políticas en octubre de 2003: La mano dura de ARENA’, ECA, vol. 660 (2003), pp. 1074–5.

104 On penal populism, see Julian Roberts et al., Penal Populism and Public Opinion (Oxford, 2003), pp. 5, 66.

105 IUDOP, ‘Preferencias políticas’, p. 1075.

106 Ibid., p. 1075.

107 Ibid., p. 1072.

108 CIDAI, ‘Una derecha inconsecuente’, Proceso, vol. 1087 (2004), www.uca.edu.sv/publica/proceso/proc1087.html.

109 Cruz, Miguel, ‘Las elecciones presidenciales desde el comportamiento de la opinión pública’, ECA, vol. 665–666 (2004), p. 259.

110 PDDH, Informe preliminar sobre las elecciones presidenciales de 2004 (San Salvador, 2004), p. 9; PDDH, ‘Informe especial sobre las elecciones legislativas y municipales de 2004’ in PDDH, Recopilación, p. 320.

111 Laurence Whitehead et al., Perfil de gobernabilidad de El Salvador (Madrid, 2005), p. 56.

112 Guzmán, Nathaly, ‘La prensa escrita y la cobertura noticiosa de la campaña electoral’, ECA, vol. 663–664 (2004), p. 142.

113 PDDH, Informe especial 2004, p. 327.

114 Ibid., p. 331.

115 UCA, ‘FMLN: difícil aprendizaje democrático’, ECA, vol. 597–598 (1998), pp. 660–1.

116 Rubén Zamora, La izquierda partidaria salvadoreña (San Salvador, 2003), p. 60.

117 CIDAI, ‘Una (pre)campaña a la manera de ARENA’, Proceso, vol. 1066 (2003), www.uca.edu.sv/publica/proceso/proc1066.html; CIDAI, ‘El cambio del FMLN’, Proceso, vol. 1055 (2005), www.uca.edu.sv/publica/proceso/proc1055.html.

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119 CIDAI, ‘El debate por las candidaturas’, Proceso, vol. 1050 (2003), www.uca.edu.sv/publica/proceso/proc1050.html; William Grigsby, ‘Did the FMLN Lose or Did Fear Win the Day?’, Envío, vol. 273 (2004), www.envio.org.ni/articulo/2183.

120 CIDAI, ‘(Pre)campaña’.

121 CIDAI, ‘La campaña subterránea de ARENA’, Proceso, vol. 1085 (2004), www.uca.edu.sv/publica/proceso/proc1085.html; CIDAI, ‘El cuarto triunfo de ARENA’, Proceso, vol. 1091 (2004), www.uca.edu.sv/publica/proceso/proc1091.html; Nathaly Guzmán, ‘La prensa escrita’, pp. 138–44.

122 Grigsby, ‘Did the FMLN Lose?’; PDDH, Informe especial 2004, p. 326.

123 CIDAI, ‘(Pre)campaña’; CIDAI, ‘Derecha inconsecuente’; CIDAI, ‘Cuestiones abiertas por la muerte de Handal’, Proceso, vol. 1179 (2006), www.uca.edu.sv/publica/proceso/proc1179.html.

124 Mario Montesino, ‘Economía remesera y proceso electoral’, ECA, vol. 665–666 (2004), p. 295; PDDH, Informe especial 2004, p. 327.

125 OEA, Informe de la Misión de Observación Electoral de la OEA en El Salvador, Elecciones presidenciales 2004, OEA/Ser.G CP–doc. 3936/04 (2004), p. 10; PDDH, Informe Especial 2004, p. 326.

126 CIDAI, ‘Resultados modestos’, Proceso, vol. 1085 (2004), www.uca.edu.sv/publica/proceso/proc1185.html.

127 PDDH, Informe especial 2004, p. 315.

128 Ibid., p. 327.

129 CIDAI, ‘Las elecciones presidenciales. Un triunfo del bloque hegemónico de derecha’, ECA, 665–666 (2004), p. 239.

130 Cruz, ‘Elecciones presidenciales’, p. 256.

131 Ibid., p. 302.

132 PDDH, Informe especial 2004, p. 340.

133 Schedler, ‘Menu of Manipulations’, p. 45.

134 PDDH, Informe especial 2004, p. 340.

135 IDEA, Electoral Standards, p. 45.

136 PDDH, Informe especial 2004, p. 339.

137 Schedler, ‘Menu of Manipulations’, p. 40.

138 Ibid., p. 44.

139 Ibid., p. 38.

140 PDDH, Informe especial 2004, p. 318.

141 CIDAI, ‘La campaña electoral a principios de 2006’, Proceso, vol. 1176 (2006), www.uca.edu.sv/publica/proceso/proc1176.html; CIDAI, ‘Consideraciones sobre la plataforma legislativa del FMLN’, Proceso, vol. 1181 (2006), www.uca.edu.sv/publica/proceso/proc1181.html.

142 Alvarenga, Luis, ‘El desafío del cambio en el FMLN’, ECA, vol. 665–666 (2004), pp. 203–5.

143 CIDAI, ‘Balance político’, Proceso, vol. 1175 (2005), www.uca.edu.sv/publica/proceso/proc1175.html.

144 Luis González, ex-Director, CIDAI, email, 28 Nov. 2008.

145 PDDH, Informe especial sobre las elecciones legislativas y municipales de 2006 (San Salvador, 2006), p. 49.

146 Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), Observatorio de gastos de campaña publicitaria electoral: Primer informe, abril–noviembre 2008 (San Salvador, 2008), p. 6.

147 PDDH, Informe especial 2006, p. 44.

148 Organización de Estados Americanos (OEA), Informe de la Misión de Observación Electoral sobre las elecciones legislativas, municipales y de Parlamento Centroamericano de El Salvador, 2006, OEA/Ser.G CP/doc. 4359/08 (2006), p. 11; PDDH, Informe especial 2006, pp. 79–80.

149 Peraza, Xiomara et al. , ‘La prensa escrita y la cobertura de la campaña electoral de 2006’, ECA, vol. 688–689 (2006), p. 280.

150 OEA, Informe elecciones 2006, p. 11.

151 CIDAI, ‘Valoración crítica de la campaña electoral’, Proceso, vol. 1184 (2006), www.uca.edu.sv/publica/proceso/proc1184.html.

152 PDDH, Informe especial 2006, p. 49.

153 OEA, Informe elecciones 2006, p. 35; PDDH, Informe especial 2006, pp. 45–6, 78.

154 PDDH, Informe especial 2006, pp. 46, 62.

155 Ibid., p. 47.

156 Ibid., p. 27.

157 Ibid., p. 78.

158 CIDAI, ‘Las elecciones legislativas y municipales de 2006: Polarización sociopolítica y erosión institucional’, ECA, vol. 688–689 (2006), pp. 208–9.

159 Thompson and Kuntz, ‘After Defeat’, p. 114.

160 Schedler, ‘Menu of Manipulations’, p. 41.

161 Ibid., p. 39.

162 PDDH, Informe especial 2006, p. 62.

163 Ibid., p. 28.

164 Ibid., p. 80.

165 OEA, Informe verbal del Jefe de Misión de Observación Electoral sobre las elecciones municipales y legislativas de El Salvador, 2009 (San Salvador, 2009), p. 4.

166 Concertación por la Paz, Institucionalidad electoral colapsada (San Salvador, 2009), pp. 16–19; OEA, Informe elecciones 2009, pp. 6–7

167 Concertación, Institucionalidad, p. 19.

168 OEA, Informe elecciones 2009, p. 5.

169 FUNDE, Observatorio de Gastos de Campaña Publicitaria Electoral: Segundo informe (San Salvador, 2009), p. 6.

170 El Faro, ‘Venezolano en gira de campaña contra el FMLN’, 16 Jan. 2009, www.elecciones2009.elfaro.net.

171 Contrapunto, ‘Gobierno y prensa: El complot de los fusiles plásticos,’ 22 Dec. 2008, www.contrapunto.com.sv; El Diario de Hoy, ‘Se sospecha de alianza de FARC y FMLN en secuestro’, 15 Oct. 2008 and ‘Piden al FMLN no utilizar a mareros’, 8 Jan. 2009, www.elsalvador.com.

* The author would like to thank the editors and the three anonymous JLAS reviewers for their constructive comments on earlier drafts of this article.

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