I. Introduction
À l’issue d’une large enquête sur le travail au Québec publiée en 2022, il apparaissait que 19 pour cent des travailleuses et 15 pour cent des travailleurs présentaient un niveau élevé de détresse psychologique liée au travailFootnote 1. Cependant, le lien entre cette détresse et des caractéristiques précises du travail n’est pas toujours évident. De fait, les lésions psychologiques acceptées par la Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travailFootnote 2 (CNESST) représentent un pourcentage infime de toutes les réclamations acceptéesFootnote 3. Celles-ci constituent finalement la pointe de l’iceberg des lésions psychologiques découlant du travailFootnote 4. D’une part, la CNESST accepte principalement les réclamations ayant trait au harcèlement, à la violence ou au trouble de stress post-traumatique (TSPT)Footnote 5. D’autre part, même à l’intérieur de ces catégories, une importante sous-indemnisation persisteFootnote 6. Malgré cette vraisemblable sous-représentation, les coûts associés aux lésions professionnelles psychologiques ont connu une croissance impressionnante au cours des dernières décennies. Entre 1990 et 2005, le coût annuel des indemnités de remplacement du revenu versées pour ce type de lésion est passé de 1,5 à 12 millions de dollarsFootnote 7. Une récente étude évalue le coût annuel moyen des 8 325 lésions psychologiques acceptées entre 2014 et 2019 à 169 millions de dollarsFootnote 8.
Les événements engendrant les lésions de nature psychique sont pluriels : violences, harcèlement psychologique et sexuel (HPS), exposition à un événement traumatique, surcharge de travail, etc. Ce sont notamment les risques psychosociaux du travail (RPS) qui sont à la source de cette souffrance. Par ailleurs, plusieurs études concluent que les RPS contribuent non seulement à des problèmes de santé mentale comme la dépression, mais aussi au développement de maladies cardiovasculaires et de troubles musculosquelettiquesFootnote 9. Il appert de plus que les RPS affectent davantage les femmesFootnote 10.
Le présent texte s’inscrit dans le champ des études portant sur l’effectivité du droit, où le droit est conçu comme « un phénomène social ayant ses causes et ses effets »Footnote 11. Reprenant l’acception du sociologue Guy Rocher, la notion d’effectivité permet de s’intéresser à la multitude des effets du droit, et de « tenter de retrouver les voies par lesquelles passent ces effets et les mécanismes qui les produisent »Footnote 12. Aux fins de notre article, nous nous intéresserons aux effets des lois qui abordent les risques et les problèmes de santé mentale liés au travail en discutant des stratégies mobilisées et des écueils rencontrés par différents acteurs qui participent à la mise en œuvre du régime de santé et de sécurité du travail (SST).
Le présent texte brosse d’abord un portrait de l’architecture du droit qui régit la prise en charge des RPS en milieu de travail, tant en ce qui concerne la prévention que l’indemnisation de leurs conséquences sur la santé mentale des travailleur·euse·s. Dans un second temps, les autrices et auteur du texte mettront en dialogue les résultats de leurs recherches respectives, lesquelles abordent différents aspects de la santé mentale au travail. Cette mise en relation des trois études permettra enfin d’interroger l’effectivité du droit entourant la prise en charge des RPS. Ce texte est l’occasion d’étudier le rôle, le champ d’action et les limites du cadre juridique actuel au travers des actions de certains acteurs du monde du travail concernés par la prévention des RPS.
II. La prise en compte des RPS par le droit québécois
Les RPS sont des problèmes complexes, aux composantes multiples, et pour lesquels la régulation existante peine à trouver une solution unique et efficaceFootnote 13; en ce sens ils constitueraient « one of the most challenging work hazards in contemporary times »Footnote 14. En effet, ils sont pernicieux dans leur essence même, puisque difficiles à identifier et à prévenir en raison de leur complexité, de leur nature incertaine, du fait qu’ils ne sont généralement pas directement visibles et qu’ils sont perçus de façon subjectiveFootnote 15. Les RPS peinent à être considérés adéquatement par un cadre régulatoire créé pour les risques physiques; les réponses offertes par ce cadre risquent dès lors de s’avérer incapables d’embrasser les RPS dans toute leur complexité. Avant d’aborder la façon dont le droit québécois encadre la prévention et la réparation des RPS (2), nous tâcherons d’abord de les définir (1).
1. Qu’est-ce qu’un RPS?
Au moment d’écrire ces lignes, la notion de RPS n’est définie dans aucune loi québécoise, malgré son inclusion officielle, en 2022, dans le champ de la SSTFootnote 16.
Au Québec, deux organismes jouant un rôle clé dans la santé au travail tracent les contours de ce que peut constituer un RPS. La CNESST n’en fournit pas de définition, mais précise toutefois qu’ils « peuvent affecter la santé physique et psychologique d’une personne [et qu’ils] peuvent être présents dans tous les milieux de travail »Footnote 17. Sur son site web, la CNESST identifie d’une part, les RPS, et d’autre part, les « facteurs de RPS ». Les RPS qu’elle énumère semblent être ceux pour lesquels la prise en compte par les lois existantes est la plus évidente, particulièrement en matière d’indemnisation des accidents du travail : la violence au travail, le harcèlement et l’exposition à un événement traumatique. Les « facteurs de RPS », quant à eux, comprennent notamment l’autonomie décisionnelle, la charge de travail et la justice organisationnelle, et ils agissent « les uns avec les autres, non de manière isolée ». La raison de cette distinction entre les RPS et les facteurs de RPS n’est pas précisée par la CNESST. Elle nous apparait artificielle et non supportée par différentes publications qui tendent à embrasser une définition plus large des RPSFootnote 18.
En effet, cette distinction découle d’une mauvaise qualification des différents risques identifiés. La violence, le HPS et les événements traumatiques correspondent aux situations susceptibles de provoquer des lésions professionnelles de nature psychique (trouble d’adaptation, dépression majeure, TSPT) qui figurent au bilan lésionnel de la CNESST tel qu’il existe avant la réforme du régime en 2021. Autrement dit, il s’agit du type d’événement qui a pu justifier des réclamations pour lésion professionnelle. Il semble que la CNESST souhaite insister sur les RPS plus « classiques », et surtout étrangers à l’organisation du travail, contrairement à la faible autonomie, la surcharge de travail et l’injustice organisationnelle.
Ce que la CNESST inclut dans sa définition de « facteurs de RPS », au contraire, semble correspondre à la volonté émise lors des travaux parlementaires par le ministre Jean Boulet, qui affirmait que la charge de travail était bel et bien un RPS : « lors de l’étude détaillée, j’aurai l’occasion de préciser et de mieux définir les risques psychosociaux, mais, dans mon esprit, c’est au sens le plus précis possible. Et, quand on parle de charge de travail, de ratios, pour moi, ça en fait partie. C’est inhérent à la définition que doit avoir un risque psychosocial »Footnote 19.
Cette intention initiale du ministre est davantage en phase avec la définition de l’Institut national de santé publique du Québec (INSPQ). Ce dernier définit les RPS comme des « [f]acteurs qui sont liés à l’organisation du travail, aux pratiques de gestion, aux conditions d’emploi et aux relations sociales et qui augmentent la probabilité d’engendrer des effets néfastes sur la santé physique et psychologique des personnes exposées ». L’INSPQ énumère, comme principaux facteurs de RPS, la charge de travail, l’autonomie décisionnelle, la reconnaissance au travail, le soutien social du gestionnaire et des collègues, le harcèlement psychologique, et l’information et la communicationFootnote 20. Cette définition n’étant pas exhaustive, tout porte à croire que d’autres RPS devraient pouvoir être identifiés au gré des transformations du monde du travailFootnote 21.
La notion de RPS regroupe donc une variété de réalités, certaines liées à la nature du travail (exposition à un événement potentiellement traumatique), au contexte de travail (harcèlement, violences) et à l’organisation même du travail (surcharge de travail, faible autonomie décisionnelle, etc.). L’un des défis majeurs liés à la prévention des RPS relève du fait que leur prise en charge effective risque d’interférer avec le droit de gérance de l’employeur en ce qui concerne l’organisation même du travailFootnote 22. Selon certain·e·s chercheur·euse·s, « il convient de considérer que ce qui fait qu’un risque pour la santé au travail est psychosocial, ce n’est pas sa manifestation, mais son origine : les risques psychosociaux seront définis comme les risques pour la santé mentale, physique et sociale engendrés par les conditions d’emploi, et les facteurs organisationnels et relationnels susceptibles d’interagir avec le fonctionnement mental »Footnote 23. Cette définition permet d’assurer autant la prévention à la source qu’une réparation efficace si un risque se matérialise, et ce, pour l’ensemble des RPS qui sont susceptibles d’affecter la santé et la sécurité des travailleur·euse·s. Cette définition, large et englobante, et qui s’intéresse à la fois aux causes et aux conséquences des RPS, semble nécessaire pour qui souhaite chercher à les éliminer à la source (art. 2 LSST), au même titre que les risques de nature physique.
2. Architecture du droit : de la prévention des RPS à la réparation des lésions qui en découlent
Dans les milieux de travail régis par les lois provincialesFootnote 24, les normes entourant la prévention des RPS et la réparation des conséquences qu’ils entraînent font l’objet d’un important morcellement sur le plan normatif et institutionnel, car elles sont encadrées par plusieurs lois qui sont elles-mêmes administrées par différents organismes et tribunaux administratifsFootnote 25. Il s’agit principalement de la Loi sur les normes du travail Footnote 26 (LNT), de la Loi sur la santé et la sécurité du travail Footnote 27 (LSST) et de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles Footnote 28 (LATMP). Ces lois spécifiques s’ajoutent à des lois d’application générale, comme la Charte des droits et libertés de la personne Footnote 29 (CDLP) qui prévoit que « [t]oute personne qui travaille a droit, conformément à la loi, à des conditions de travail justes et raisonnables et qui respectent sa santé, sa sécurité et son intégrité physique » et au Code civil du Québec Footnote 30 (CCQ) qui prévoit que l’employeur « doit prendre les mesures appropriées à la nature du travail, en vue de protéger la santé, la sécurité et la dignité du salarié ».
Symptôme de cet important morcellement, mentionnons d’emblée l’adoption, au printemps 2024, de la Loi visant à prévenir et à combattre le harcèlement psychologique et la violence à caractère sexuel en milieu de travail Footnote 31 (ci-après « PL42 ») par l’Assemblée nationale du Québec. Cette loi fut adoptée dans la foulée d’un rapport d’expertes sur le harcèlement sexuel et les violences à caractère sexuel en milieu de travailFootnote 32. Afin d’assurer une intervention efficace sur la question des violences à caractère sexuel, le projet de loi modifie différentes lois du travail, dont le Code du travail Footnote 33, la LATMP, la LSST et la LNT.
La présente section offre l’occasion de brosser un portrait de l’architecture du droit qui s’intéresse aux RPS et aux lésions qui en découlent. Précisons que les lois qui sont mentionnées ci-dessous sont des lois d’ordre public : aucune disposition d’un contrat de travail ou d’une convention collective ne peut y déroger, à moins d’y prévoir des dispositions plus avantageuses (LNT, art 93; LSST, art 4; LATMP, art 4).
2.1. Loi sur les normes du travail
L’objet de la LNT est d’établir les conditions de travail devant minimalement être incluses dans tout contrat de travail ou toute convention collective. Au sein de la catégorie plus large des RPS, le risque lié au HPS se démarque puisqu’il bénéficie, depuis 2002, d’une reconnaissance législative spécifique, soit le droit à un milieu exempt de harcèlement en vertu de la LNT ainsi que d’un recours dédiéFootnote 34. La mise en œuvre de la norme relative au HPS comporte deux voletsFootnote 35. La loi prévoit un droit, pour la personne salariée, à un milieu de travail exempt de harcèlement et prévoit une obligation, pour l’employeur, de prévenir le harcèlement et de le faire cesser lorsqu’il est porté à sa connaissance.
Malgré l’imposition de cette obligation de prévention incombant à l’employeur, la LNT ne prévoit aucun recours permettant à la personne salariée ou à son association syndicale de se plaindre du défaut de l’employeur d’agir en prévention. L’unique recours prévu par la LNT est assorti d’une série de remèdes visant essentiellement la réparation, après le fait, des dommages causés à la personne salariée par le harcèlement. Le recours et l’enquête qui la précèdent se concentrent exclusivement sur la situation particulière de la personne plaignante et la réponse de l’employeur à cette situation, et occultent une analyse plus large des facteurs de risque ayant pu mener au harcèlement.
Le choix législatif d’intégrer la protection contre le HPS dans la LNT, plutôt que dans le cadre juridique relatif à la prévention qu’est la LSST, peut expliquer en partie la conception du harcèlement comme un enjeu de relations de travail plutôt que comme un enjeu de SSTFootnote 36.
Le PL42, dont la plupart des dispositions sont entrées en vigueur le 27 septembre 2024, modifie la LNT à plusieurs égards. Est notamment prévue une bonification du contenu minimal de la politique de prévention du HPS qui doit être adoptée par l’employeur, ainsi que l’inclusion de cette dernière dans le programme de prévention ou le plan d’action prévu par la LSST. Cette modification législative signale, près d’une décennie après la fusion de la CNT et de la CSSTFootnote 37, la première interaction de la LNT avec les mécanismes de participation et de prévention prévus par la LSST.
2.2. LSST et LMRSST
La LSST a été adoptée en 1979 et modifiée de manière importante en 2021 par la Loi modernisant le régime de santé et de sécurité du travail Footnote 38 (LMRSST). La LSST a pour « objet l’élimination à la source même des dangers pour la santé, la sécurité et l’intégrité physique et psychique des travailleurs »; elle établit les « mécanismes de participation des travailleurs et de leurs associations, ainsi que des employeurs et de leurs associations à la réalisation de cet objet » (LSST, art 2). La LSST inclut des droits et obligations généraux et spécifiques pour les travailleur·euse·s et les employeursFootnote 39. Avec l’adoption de la LMRSST, la LSST inclut désormais expressément dans son giron la protection de la santé, de la sécurité et de l’intégrité psychiqueFootnote 40. De plus, la LSST inclut désormais dans les obligations générales de l’employeur celle de
prendre les mesures pour assurer la protection du travailleur exposé sur les lieux de travail à une situation de violence physique ou psychologique, incluant la violence conjugale, familiale ou à caractère sexuel et prendre toute autre mesure que peut déterminer un règlement pour prévenir ou faire cesser une situation de violence à caractère sexuel (LSST, art 51(16))Footnote 41.
Il est permis de penser que ces ajouts législatifs n’auront pas une portée purement cosmétique. En effet, si l’intervention de l’inspectorat était auparavant autorisée par les dispositions prévoyant les obligations de l’employeur, ces dernières l’empêchaient d’être efficace en raison du flou interprétatif inhérent à des obligations à portée généraleFootnote 42. Il est, à ce propos, souhaitable que l’introduction des dispositions visant explicitement la santé psychique soit suivie d’un cadre réglementaire visant à permettre une intervention efficace de l’inspectorat. Un tel cadre réglementaire pourrait notamment s’inspirer du nouvel article 81.19 LNT, tel qu’introduit par le PL42, qui prévoit un contenu précis devant être intégré par l’employeur dans son programme de prévention en matière de HPS.
La LSST repose principalement sur le principe de la prise en charge par le milieu en mettant en place des mécanismes de prévention et de participation. La LMRSST vient étendre les mécanismes de prévention et de participation à tous les employeurs, bien que l’intensité de leurs obligations soit modulée en fonction de la taille de l’entreprise. Dans les établissements de 20 travailleur·euse·s et plus, un comité de santé et de sécurité (CSS) devra être formé (LMRSST, art 150), un programme de prévention sera mis en application (LMRSST, art 144) et au moins un·e représentant·e en santé et sécurité (RSS) sera désigné·e (LMRSST, art 161). Dans les établissements de moins de 20 travailleur·euse·s, un plan d’action sera mis sur pied et un·e agent·e de liaison sera désigné·e (LMRSST, art 167). Au moment d’écrire ces lignes, la réforme mise en œuvre par la LMRSST doit encore être complétée par l’entrée en vigueur, au plus tard le 6 octobre 2025, d’un règlement sur les mécanismes de participationFootnote 43. La modulation des niveaux de risques qui y est prévue est susceptible d’affecter la capacité des milieux à agir en prévention. Certains milieux présentant une prévalence de RPS, comme le secteur de l’éducationFootnote 44, pourraient devoir composer avec moins de moyens, compte tenu de leur classification (diminution du temps de libération pour les personnes RSS et de la fréquence minimale des rencontres du CSS). Néanmoins, dès le 1er octobre 2025, les RPS liés au travail devront faire partie du programme de prévention ou du plan d’action et seront intégrés aux fonctions du RSS ou de l’agent·e de liaison. Dans l’attente de la pleine mise en œuvre du régime modifié, un régime intérimaire a été mis sur piedFootnote 45.
2.3. La loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles
Comme mentionné en introduction, les RPS peuvent entraîner des lésions autant physiques que psychiques. Plusieurs chercheur·euse·s ont souligné que les lésions dites invisibles (troubles musculosquelettiques, troubles psychiques) sont largement sous-reconnues par la CNESSTFootnote 46. Lorsqu’une réclamation est faite par un·e travailleur·euse, c’est d’abord la CNESST et, en dernière instance, le TAT qui détermineront s’il s’agit d’une lésion professionnelle au sens de la LATMP. Bien que la LATMP ne prévoie pas de traitement différencié en matière de reconnaissance des lésions et de leur nature, physique ou psychique, il est de jurisprudence constante que, pour qu’une lésion psychique soit reconnue, il est nécessaire de faire la démonstration du caractère « objectivement traumatisant » de l’événement ou du cumul d’événements qui y aurait menéFootnote 47. Récemment, une décision du TAT a reformulé ce critère pour traiter plutôt de la « singularité des événements » en cause. Quelques décisions du TAT considèrent que « l’exigence de ce caractère objectivement traumatisant de l’événement […] dénature la notion d’événement imprévu et soudain, et fait reposer sur les épaules du travailleur un fardeau de preuve plus élevé que la balance des probabilités »Footnote 48. Il ne s’agit toutefois pas d’une approche qui fait l’unanimité. Plusieurs décideur·euse·s continuent d’adhérer au critère de l’événement « objectivement traumatisant »Footnote 49.
L’une des modifications apportées à la LATMP par la LMRSST concerne l’ajout d’une présomption de maladie professionnelle pour les cas d’exposition à un événement traumatique. Le Règlement sur les maladies professionnelles permet l’ouverture de la présomption de l’art 29 LATMP si le ou la travailleur·euse a « exercé un travail impliquant une exposition de manière répétée ou extrême à une blessure grave, à de la violence sexuelle, à une menace de mort ou à la mort effective, laquelle n’est pas occasionnée par des causes naturelles »Footnote 50. Cette mesure est à coût nul selon la CNESST, puisque ces événements étaient déjà largement reconnus à titre d’accidents du travail avant la réformeFootnote 51.
III. Contexte et méthode de recherche
Les résultats présentés dans la prochaine section sont le fruit d’un dialogue entre les résultats des trois recherches qualitatives et empiriquesFootnote 52 menées respectivement par les autrices et auteur. Les résultats issus de la recherche de Guillaume Lavoie (Étude 1) sont fondés sur des entretiens avec des conseiller·ère·s syndicaux·ales en matière de SST dans le secteur de l’éducation (n=7, 2022), sur la consultation de politiques de prévention du harcèlement et de conventions collectives, et sur une recherche jurisprudentielleFootnote 53. Geneviève Richard (Étude 2) a mené des entretiens semi-dirigésFootnote 54 auprès de professionnel·le·s syndiqué·e·s, représentant·e·s du syndicat et représentant·e·s des ressources humaines (RH) dans les milieux de l’éducation universitaire et de la recherche au Québec (n=20, 2022-2023). Elle a, de plus, fait deux demandes d’accès à l’information auprès de la CNESST (en 2022 et en 2024) afin d’analyser le traitement des RPS dans les dossiers de l’inspectorat depuis 2018. Elle souhaitait comprendre si et dans quelle mesure le droit québécois du travail parvenait à protéger les travailleur·euse·s en matière d’encadrement du temps de travail, en contexte de l’omniprésence des technologies de l’information et de la communication qui leur permettent d’être rejoint·e·s partout et à tout moment. Enfin, Maxine Visotzky-Charlebois (Étude 3) a mené une étude de cas multiple auprès de quatre syndicats locauxFootnote 55. Elle a effectué des entretiens et des observations auprès des personnes responsables de la SST (n=14, 2023). Aux fins d’analyse des résultats, Visotzky-Charlebois a analysé comment les syndicats structurent leur intervention en SST en ce qui concerne spécifiquement les risques et atteintes à la santé mentale.
Les trois autrices et auteur se sont rencontrés pour mettre en commun leurs résultats, spécifiquement quant aux RPS et à leur prise en charge par certains acteurs du monde du travail.
IV. Le rôle des acteurs du travail en matière de RPS
Cette section dépeint le rôle de certains acteurs clés du milieu de travail quant à la prise en charge des RPS, dans le contexte du morcellement législatif présenté supra. Les trois acteurs suivants jouent un rôle fondamental dans la mise en œuvre de la LSST : la CNESST, compte tenu de sa prise en charge de l’administration de cette loi et de l’intervention de l’inspectorat (1), l’employeur et ses représentant·e·s puisque les obligations prévues à la LSST leur sont destinéesFootnote 56 (2) et les syndicats en raison de leur rôle de représentation des travailleur·euse·s, notamment leur implication dans les mécanismes de prévention et de participationFootnote 57 et dans la mise en œuvre du régime d’indemnisation des lésions professionnelles (3).
1. CNESST
Nos résultats de recherche se concentrent sur les acteurs agissant dans les milieux de travail. Or, leur action s’inscrit largement à l’intérieur du cadre législatif et réglementaire administré principalement par la CNESST, ce qui nous permet de dégager des résultats la concernant. La CNESST occupe un rôle important dans la détermination du champ d’action des personnes rencontrées. Elle joue un rôle primordial dans la prévention des RPS, bien que n’étant pas partie à la relation d’emploi. Nous étudierons, dans cette section, son rôle quant à la transmission et à la diffusion d’informations (1.1) ainsi qu’en matière d’inspection en milieu de travail (1.2).
1.1. Information
La CNESST a notamment comme fonction « [d’]informer et [de] renseigner les travailleur·euse·s et les employeurs sur leurs droits et leurs obligations prévus à la [LSST] » (LSST, art 167(1.1)). Depuis l’adoption de la LMRSST en 2021, la CNESST a embauché 18 conseiller·ère·s en santé psychologique afin d’offrir gratuitement, dans les milieux de travail, « des activités de promotion et de sensibilisation sur les risques liés au travail, dont le harcèlement, la violence, et l’exposition à des événements traumatiques »Footnote 58. Dans le cadre de sa planification pluriannuelle en prévention-inspection 2020-2023, la CNESST identifie les risques qu’elle entend prioriser en raison de leur gravité, fréquence ou croissance, ciblant spécifiquement les RPS de violence, de harcèlement et d’exposition à des événements traumatiquesFootnote 59. Ces trois derniers facteurs font présentement l’objet d’une campagne de sensibilisationFootnote 60. Les effets de la violence, du HPS et des événements traumatiques sont importants, et la CNESST doit en parler – toutefois, il est regrettable que les autres facteurs de risques (dont cinq figurent pourtant dans l’énumération de l’INSPQ) soient pour ainsi dire occultés.
1.2. Inspection
La CNESST se charge également de l’inspection en milieu de travail pour s’assurer du respect et de la mise en œuvre de la LSST et des règlements associés, afin que les milieux de travail soient sécuritaires pour les travailleur·euse·sFootnote 61. Il est difficile de savoir précisément comment les RPS sont appréhendés et traités par l’inspectorat du travail, comme nous l’avons constaté dans des demandes d’accès à l’information effectuées en 2022 et en 2024 (Étude 2). En effet, les dossiers d’inspection ne sont pas « étiquetés »; toute recension doit donc se faire manuellement, en cherchant certains termes dans l’ensemble des rapports d’inspection. Or, l’expression « risques psychosociaux » revient dans un nombre important de rapports depuis 2022, en raison de mentions générales, insistant qu’il est important de les identifier et de les prévenirFootnote 62. La recherche a donc été affinée avec l’ajout de termes plus précis (comme « surcharge », « charge de travail », « déconnexion », etc.). Les premiers rapports à traiter des RPS datent de l’année 2020, soit lorsque les discussions entourant la LMRSST ont débuté.
Les situations décrites dans les rapports étaient sérieuses : climat de violence physique et psychologique, surcharge de travail mettant en péril la santé et la sécurité des travailleur·euse·s et des patient·e·s en milieu hospitalier, etc. Dans leurs recommandations, les inspecteur·trice·s insistaient sur l’importance de la permanence des correctifs à apporter et sur la nécessité, pour l’employeur d’élaborer ces mesures de concert avec les travailleur·euse·s et leurs représentant·e·s. Les rapports ne contenaient pas de recommandations précises quant au contenu de ces mesures.
Dans les quelques dizaines de rapports étudiés dans le cadre de l’Étude 2, l’inspectorat semblait prendre au sérieux les RPS et ne pas se contenter d’une « conformité sur papier ». Plus de recherches seront nécessaires afin de documenter la prise en charge des RPS dans les milieux non syndiquésFootnote 63, surtout ceux de petite tailleFootnote 64, mais également, dans tous les milieux, des RPS négligés par la CNESST (surcharge de travail, faible autonomie décisionnelle, soutien de l’entourage professionnel, etc.).
2. Employeurs
L’employeur et les ressources humaines (RH) jouent également un rôle fondamental en matière d’identification et de prévention des RPS en milieu de travail. Depuis l’adoption du régime intérimaire, il s’agit même d’un devoir légal qui vient s’ajouter au devoir général de l’employeur de protéger la santé et la sécurité des travailleur·euse·s (CCQ, art 2087; CDLP, art 46). Dans cette sous-section, nous examinons comment s’exerce ce rôle, en donnant des exemples de bonnes pratiques (i) et en soulignant les lacunes identifiées (ii).
2.1. Bonnes pratiques recensées
Rappelons d’abord que la responsabilité de l’employeur de protéger la santé, la sécurité et l’intégrité physique des travailleur·euse·s « exige de prendre toutes les mesures nécessaires pour atteindre cet objectif, que l’employeur ne peut se contenter de ne pas nuire et qu’il doit plutôt rechercher activement les sources de danger et les éliminer »Footnote 65. De plus, le fait qu’un milieu comprenne plus de risques qu’un autre ne soustrait aucunement l’employeur à son obligation de protection, au contraireFootnote 66.
Les procédures encadrant les risques de harcèlement sont définies dans la LNT et par une abondante jurisprudence depuis les 20 dernières annéesFootnote 67. Hormis cela, la loi ne précise aucun moyen particulier pour prévenir ou encadrer les autres facteurs de RPS; rappelons toutefois que l’employeur a l’obligation générale « [d’]utiliser les méthodes et techniques visant à identifier, contrôler et éliminer les risques pouvant affecter la santé et la sécurité du travailleur » (LSST, art 51(5)).
Il existe trois types d’actions qui peuvent être posées en matière de préventionFootnote 68. La prévention primaire vise à prévenir le plus possible l’apparition d’éventuels problèmes en les traitant à la source. La prévention secondaire « s’adresse davantage aux individus […et] a pour but d’aider le personnel à reconnaître et à gérer ses réactions pour mieux composer avec les exigences ou les contraintes imposées par le travail. [Elle] permet de faciliter l’adaptation des individus au système dans lequel ils doivent fonctionner »Footnote 69. Enfin, la prévention tertiaire vise à « aider la personne à trouver les moyens de résoudre les problèmes avec lesquels elle est aux prises »Footnote 70.
Les mesures mises de l’avant par l’employeur et les RH dans les milieux étudiés dans le cadre de l’Étude 2 se concentraient d’abord sur la formation et l’information transmises aux travailleur·euse·s et aux gestionnaires. L’employeur leur offrait un éventail de webinaires asynchrones ou en temps réel, de formations en ligne ou en présence, ainsi que de guides ou de fiches d’informations sur les bonnes pratiques à adopter en matière de gestion de la charge de travail, d’utilisation des outils informatiques ou de santé mentale. Des listes de ressources à consulter étaient également partagées avec les travailleur·euse·s et les gestionnaires par courriel ou encore dans l’Intranet de l’organisation. Les RH insistaient fortement sur les Programmes d’aide aux employé·e·s (PAE), qui consistaient généralement en un accès gratuit et confidentiel à des professionnel·le·s pouvant aider les travailleur·euse·s à « résoudre des difficultés qui nuisent au rendement au travail, mais qui ne sont pas forcément causées par le milieu de travail »Footnote 71. Certaines organisations avaient aussi mis en place un programme de « sentinelles », c’est-à-dire des personnes-ressources qui, au sein de l’organisation, étaient identifiées et pouvaient, en toute confidentialité, diriger les travailleur·euse·s vers des ressources en matière de santé mentale.
L’entrée en vigueur du régime intérimaire de SST était encore relativement récente au moment de mener les entretiens (Étude 2); nul doute qu’au fil des années, plus d’exemples s’ajouteront à la liste.
2.2. Lacunes des mesures mises en place par l’employeur
En fait, malgré les bonnes pratiques recensées dans la sous-section précédente, nos recherches nous ont permis d’identifier des manques dans les mesures mises en place par l’employeur et ses représentant·e·s – d’abord, par rapport aux ressources que l’employeur alloue quant à l’identification et la prévention des RPS. Par exemple, dans l’Étude 2, une représentante RH dans une organisation comprenant au moins une centaine de travailleur·euse·s expliquait être la seule de son département à s’occuper de santé mentale – elle était donc fortement restreinte dans ce qu’elle pouvait accomplir en raison des choix de l’employeur quant à la répartition des ressources de l’entreprise. Cela explique la seconde limite, soit le fait que des initiatives des employeurs relevées dans l’Étude 2 soient concentrées sur les modes secondaires et tertiaires de prévention, en misant sur la formation et l’information. Dans un contexte de ressources limitées, il est compréhensible (quoique déplorable) que la présentation d’un webinaire soit plus réalisable que de repenser toute l’organisation du travail : « il est souvent question de changer des habitudes solidement ancrées, voire d’opérer une transformation de la culture organisationnelle en place »Footnote 72. Une autre représentante RH (Étude 2) se réjouissait que la prévention des RPS soit maintenant inscrite à la LSST : « Pour nous, c’est un gros levier [auprès de l’employeur]. Tu sais, les ressources humaines sont souvent dans un mode leadership-conseil, et ça nous donne un outil supplémentaire pour renchérir le fait que les risques psychosociaux, c’est important ». Il s’agit indéniablement d’un bon début, mais qui sera insuffisant si l’ensemble des ressources qu’attribue l’employeur en SST n’est pas à l’avenant.
Ces mesures visent à améliorer la santé, la sécurité et l’intégrité physique des travailleur·euse·s. Or, en matière de santé mentale et de gestion de la charge de travail, certain·e·s des travailleur·euse·s (Étude 2) n’étaient pas au courant des mesures mises en place (par exemple, un programme de « sentinelles »), alors que d’autres reconnaissaient les efforts fournis par l’employeur, mais déploraient que les mesures ne soient pas adaptées à leurs besoins; notamment, le fait que les formations offertes n’étaient pas assez concrètes ou pertinentes. Ainsi, les formations visant à leur rappeler qu’il était important de prendre du temps pour elles et eux ou de prioriser leurs tâches étaient généralement moins populaires que celles qui étaient plus personnalisées et tenaient réellement compte de leur réalité professionnelle, y compris leur charge de travail élevée.
Les pratiques adoptées par certains employeurs pour identifier ou analyser les risques constituent également une limite claire à la pleine effectivité du régime. En effet, dans un certain milieu (Étude 3), la personne du syndicat chargée des dossiers de SST déclarait que l’employeur identifiait les risques dans le milieu de travail en se basant sur les lésions indemnisées par la CNESST. Or, cela risque inévitablement d’invisibiliser les RPS, puisque certaines lésions psychiques, dont celles qui découlent de la matérialisation de ces RPS, sont sous-déclarées et sous-reconnues par la CNESSTFootnote 73.
Enfin, la latitude offerte par la LNT quant au contenu de la politique de prévention de l’employeur peut être considérée comme une limite additionnelle. Ainsi, parmi l’échantillon de politiques de prévention analysées (Étude 1), plus de la moitié dérogeait à la LNT en excluant certaines situations relatives au droit de gérance de la définition du harcèlementFootnote 74. Par ailleurs, la moitié de ces mêmes politiques prévoyait qu’une dénonciation abusive d’une situation de harcèlement pouvait faire l’objet de sanction disciplinaireFootnote 75. Quoique le PL42 ait renforcé les obligations de l’employeur quant au contenu minimal des politiques de prévention, la CNESST devra veiller à effectuer une véritable surveillance de leur conformité à ces obligations.
3. Syndicats
Les syndicats sont des acteurs clés en matière de représentation et de défense des intérêts des travailleur·euse·s. Or, agir en prévention sur les RPS, alors que cette responsabilité appartient en premier lieu à l’employeur, représente, comme nous le verrons, un défi de taille, et les nouveaux outils dont disposent les syndicats depuis la LMRSST devront être mobilisés.
L’inclusion de la notion de harcèlement psychologique dans la LNT, en 2002, et l’intégration du recours associé dans toute convention collectiveFootnote 76 ont limité de façon très précoce le champ d’action syndical à la défense des recours individuels de ses membresFootnote 77. La LNT, comme nous l’avons vu plus haut, ne prévoit à ce chapitre qu’un recours en réparation et aucune obligation de nature préventive qui commanderait la participation de l’acteur syndicalFootnote 78.
L’étude 1 a été menée avant l’adoption de la LMRSST. Dans le cas des études 2 et 3, le régime intérimaire était en vigueur depuis environ 1 an. Les changements qu’entraîne la LMRSST n’étaient donc pas toujours visibles. La LMRSST, par l’inclusion de la notion d’intégrité psychique et la généralisation des mécanismes de participation des travailleur·euse·s, et le PL42, par l’intégration de la politique de prévention du harcèlement dans le programme de prévention de l’employeur, ont notamment pour effet d’élargir le champ d’action syndicale sur la prévention des RPS. Cela dit, l’intervention de l’acteur syndical dans la prévention des RPS est un champ d’action législative nouveau qui doit être apprivoisé par l’acteur syndical.
3.1. Des opportunités pour l’action syndicale en prévention
Dans le cadre de recherches menées auprès de personnes conseillères ou représentantes syndicales dans des syndicats locaux, il appert que la prise en compte des RPS est souvent difficile (Études 1 et 3). De fait, c’est dans des milieux où existaient des problèmes criants de santé mentale que des initiatives syndicales ont été mises de l’avant afin de protéger la santé psychique des travailleur·euse·s. Dans un de nos terrains de recherche (Étude 3), le syndicat local a négocié des dispositions dans ses conventions collectives au sujet de la détresse psychologique. Ce syndicat représente des membres qui dispensent des soins préhospitaliers. Dans ce milieu, malgré la forte mobilisation du syndicat pendant plusieurs années à ce sujet, il aura malheureusement fallu plusieurs suicides pour que l’employeur accepte finalement de mettre en place des mesures de soutien (prévention secondaire et tertiaire) pour les personnes souffrant de détresse psychologique après l’exposition à un événement traumatique. C’est vraisemblablement le contexte professionnel et ses risques inhérents qui ont servi d’important catalyseur à une action syndicale structurée pour appréhender la détresse psychologique. Pour les personnes répondantes, il fait peu de doute que la détresse psychologique que les membres peuvent éprouver est, souvent du moins, liée au travail et c’est donc, selon elles, à l’employeur de prendre les moyens nécessaires pour protéger la santé mentale des travailleur·euse·s. Cette réalité a forcé l’inclusion dans le champ de la SST des questions touchant la détresse psychologique des travailleur·euse·s, élargissant par le fait même ce que l’on conçoit comme relevant ou non des questions de SST.
Malgré sa capacité à investir le champ de la prévention secondaire et tertiaire, ce même syndicat constitue cependant un exemple frappant de la difficulté à se saisir syndicalement des RPS dans toute leur complexité. En effet, hormis l’exposition à un événement traumatique, d’autres risques pour la santé psychique, notamment ceux liés à la surcharge de travail, demeurent difficilement à la portée d’une action syndicale efficace. Ainsi, alors que la surcharge de travail est dénoncée, une mobilisation syndicale risque de se heurter au pouvoir de gestion de l’employeur. Ce fut notamment le cas dans le réseau plus large de la santé, qui dénonce depuis plusieurs années déjà des problématiques liées notamment aux heures supplémentaires obligatoires et à l’impact de celles-ci sur la santé mentale des travailleur·euse·s (Étude 3).
Dans l’Étude 3, l’inclusion des RPS dans la LSST constitue, pour les personnes répondantes, une opportunité pour « enfin » insister et agir sur des problématiques précises, notamment celles liées à l’organisation du travail. Il reste maintenant à voir quels seront les impacts réels des modifications apportées par la LMRSST sur l’action syndicale.
3.2. Des obstacles à l’action syndicale dans la prévention des RPS
Nos recherches ont également souligné d’importants obstacles à une action syndicale en matière de prévention des RPS (Études 1 et 3).
L’étude d’un échantillon de conventions collectives (Étude 1) démontre que les CSS créés volontairement dans les milieux de travail ne sont pas un lieu privilégié pour aborder la prévention des RPS. Dans le secteur de l’éducation (Étude 1), les CSS se rencontrent au mieux une fois par an et la question du harcèlement n’y est abordée qu’exceptionnellement. L’absence de tels forums de rétroaction sur les plaintes individuelles empêche toute possibilité d’élaboration de mesures de prévention primaire fondées sur une analyse des facteurs de risque. L’absence ou le peu d’effectivité des mécanismes de participation, qui est la situation prévalente au moment de cette recherche (Étude 1), cantonne définitivement la dénonciation de harcèlement à un processus purement réparateur. Les espaces paritaires qui pourraient mettre à profit les dénonciations pour effectuer une prévention primaire ne sont pas investis.
Même son de cloche dans l’Étude 3 où la création d’un CSS avait été négociée dans une convention collective. Cependant, et malgré le régime intérimaire, l’employeur refusait d’y traiter de la notion de RPS. Selon lui, ce qui touche à la santé mentale devait être traité au sein du comité « bien-être », un comité découlant du PAE et dont l’ordre du jour est déterminé par l’employeur. Ce comité n’avait pas siégé depuis 6 mois lors de l’entretien avec la personne siégeant. Dans ce contexte, si l’employeur refuse d’aborder ces questions, la personne qui représente le syndicat est dépourvue d’options pour aborder les enjeux de santé mentale en lien avec le travail.
Il faudra attendre quelques années avant de voir l’impact, sur ces obstacles, des nouvelles mesures comme le CSS obligatoire dans tous les secteurs avec une fréquence fixe pour la tenue de rencontres, l’inclusion explicite des RPS dans le programme de prévention et l’intégration de la politique de prévention prévue par la LNT dans le programme de prévention, pour ne nommer que celles-là.
3.3. Ce que l’action syndicale nous apprend sur le régime de réparation
Nos recherches portant en tout ou en partie sur l’action syndicale ont également toutes mis en lumière certaines limites évidentes du régime de réparation lorsqu’il est question de lésions psychiques. Les représentant·e·s syndicaux·ales rencontré·e·s sont sans équivoque : les travailleur·euse·s se tournent rarement vers la CNESST en cas de lésion psychique, préférant solliciter le régime d’assurance-salaire de leur entreprise, le cas échéant.
Une représentante syndicale dans le milieu de l’éducation (Étude 2) a partagé avec nous le fait que ses membres vivent des situations fréquentes de violence physique. Vu le fardeau temporel et administratif que représente le dépôt d’une plainte à la CNESST, seuls les cas les plus graves étaient signalés. Il appert que, même dans les cas où les RPS sont bien identifiés et que les travailleur·euse·s connaissent les mécanismes de plainte, ces derniers sont sous-utilisés. Nous craignons dès lors que l’absence d’intervention à l’égard de ces RPS puisse aggraver la situation et détériorer le climat de travail, risquant d’engendrer des lésions professionnelles physiques ou psychiques.
L’une des exceptions à cette claire sous-déclaration nous a été rapportée dans le secteur des soins préhospitaliers (Étude 3) où les réclamations surviennent souvent en raison d’exposition à un ou plusieurs événements traumatiques. Le Syndicat a d’ailleurs développé une expertise certaine, au fil des années, qui lui permet d’intervenir très rapidement en cas de refus par la CNESST, pour tenter de faire infirmer les décisions auprès de la Direction de la révision administrative (DRA) de la CNESST. Cette intervention précoce permet, selon les personnes répondantes, de s’assurer que les travailleur·euse·s malades pourront recevoir les traitements requis en temps opportun.
Le peu de préséance donnée à la prévention des RPS découlant de l’architecture juridique morcelée était également manifeste dans le traitement des plaintes de harcèlement (Étude 1). Dans les cas où une réclamation pour lésion professionnelle était soumise à la CNESST, il n’était que rarement donné suite au grief pour harcèlement. Alors que les deux recours ne poursuivent pas, du moins en théorie, la même finalité, la potentialité préventive du grief était reléguée à l’arrière-plan et les efforts étaient concentrés sur l’obtention d’une réparation pour le harcèlement subi. Les résultats obtenus quant à l’utilisation du seul remède de nature préventive proposé par la LNT, soit le pouvoir pour le TAT ou l’arbitre de grief d’ordonner à l’employeur de prendre les moyens raisonnables pour que cesse le harcèlementFootnote 79, sont d’ailleurs accablants. Sur une période de près de 20 ans d’existence du recours en harcèlement de la LNT, ce remède a été utilisé deux fois en milieu syndiqué et jamais en milieu non syndiqué.
Il est vrai que, trop souvent, la situation de harcèlement est dénoncée uniquement lorsque les travailleur·euse·s n’en peuvent plus et tombent malades; comment alors agir en prévention ? Les intervenantes rencontrées (Étude 1) ont déclaré qu’une fois qu’un harcèlement est judiciarisé par le biais d’un grief ou d’une réclamation pour lésion professionnelle, les possibilités de discussions avec l’employeur visant à faire cesser les situations de harcèlement s’amenuisent d’autant.
V. Discussion et conclusion
Le droit qui prend en compte les RPS liés au travail fait l’objet d’un important morcellement juridique. Les résultats ici présentés permettent d’en interroger l’effectivité : les dispositions étudiées produisent-elles « des effets qui correspondent à [leurs] finalités »Footnote 80, c’est-à-dire « l’élimination à la source même des dangers pour la santé, la sécurité et l’intégrité physique et psychique des travailleurs »Footnote 81? À l’aide de nos données de recherche, nous avons tenté de mettre en lumière le rôle, la marge de manœuvre et les pouvoirs de certains des acteurs du monde du travail dans la mise en œuvre du cadre régulatoire entourant les RPS. Nos résultats démontrent qu’il existe des barrières évidentes dans la prise en compte par le droit des enjeux touchant la santé mentale des travailleur·euse·s.
Parmi les différents RPS, les données en matière de harcèlement psychologique sont plus nombreuses et détaillées, ce qui peut s’expliquer par le fait que cette notion est imbriquée dans notre système juridique depuis maintenant plus de 20 ans. Une analyse de la jurisprudence (Étude 1) démontre que l’article 123.15(3) LNT, qui permet au tribunal d’« ordonner à l’employeur de prendre les moyens raisonnables pour faire cesser le harcèlement », est très peu utiliséFootnote 82. Il nous apparaît pourtant être le seul remède à portée préventive susceptible de répondre directement à l’objet premier du recours énoncé par la LNT, à savoir garantir aux travailleur·euse·s un milieu de travail exempt de harcèlement. Cela amoindrit certainement l’effectivité du recours en HPS. Or, il est tout à fait plausible que ces mêmes écueils concernant un recours en HPS apparaîtront lorsqu’il sera question des RPS entendus dans leur sens large, peut-être même de manière encore plus aiguë, du fait que, de surcroît, il n’y aura pas de recours parallèle en matière de normes du travail.
Nos résultats démontrent une tension évidente entre la prévention de tous les RPS et le droit de gestion de l’employeur. Il est également permis de craindre que, lors de la judiciarisation ou de la demande d’intervention de la CNESST, les tensions inhérentes à la frontière entre les relations de travail et la santé et la sécurité au travail se manifestent. En effet, l’employeur a une plus grande discrétion quant à son droit de gestion en matière de relations de travail qu’en matière de SST. La porosité de la délimitation entre la SST et les relations de travail, plus évidente dans le cas de certains RPS (par exemple, la charge de travail et l’autonomie décisionnelle), pourrait donc inciter l’employeur à invoquer son droit de gérance en matière de relations de travail, pour justifier ses lacunes en prévention SST. Dès lors, comment une réelle prévention des RPS dans leur ensemble, pourra-t-elle être mise en place?
Le morcellement mis en lumière (section II-2) n’entraîne pas nécessairement l’ineffectivité du droit – par exemple, le fait que plusieurs acteurs et plusieurs lois traitent du même sujet (ici, les RPS) peut venir renforcer les protectionsFootnote 83. L’un des défis que pose le morcellement du droit est qu’il rend plus difficiles la communication efficace entre les acteurs et la cohérence de leurs décisionsFootnote 84. Pourtant, même avant l’adoption de la LMRSST, d’aucuns en appelaient à ce que l’inspectorat intervienne plus activement en matière de prévention des risques pour la santé psychiqueFootnote 85.
En interrogeant les acteurs que sont les employeurs et les représentant·e·s syndicaux·ales, les résultats issus de nos trois recherches démontrent que la prise en charge des RPS ne passe actuellement pas par une prévention primaireFootnote 86, et très peu par le régime de réparation. Cette ineffectivité du recours en réparation (notamment dans les cas de harcèlement psychologique, mais également pour des situations où une surcharge de travail est invoquée) démontre combien il est important de tabler sur la prévention en réponse aux RPS. La sous-dénonciationFootnote 87, y compris des actes de violence et des menaces, renforce le fait qu’il est important d’agir en prévention sans attendre les dénonciations individuelles. C’est ici que prend tout son sens la nécessité, pour les syndicats, d’investir le champ de la prévention des RPS rendue explicite par la LMRSST.
Le caractère hautement complexe et pernicieux des RPS ne doit pas militer pour leur invisibilisation ni décourager la mise en place de mesures préventives et correctives. De fait, il faudra privilégier une solution collective visant l’ensemble des acteurs du milieu de travail. L’inclusion formelle des RPS dans le cadre de la LSST doit impérativement être vue comme une opportunité, pour les différentes parties (employeurs, syndicats, travailleur·euse·s – y compris des milieux non syndiqués –, CNESST), d’agir sur la santé mentale au travail.
Remerciements
Les autrices et auteur tiennent à remercier les organisatrices du numéro spécial de la revue et les évaluateur·trice·s externes pour leurs commentaires qui ont considérablement contribué à améliorer une première version de ce texte.
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