1. Écouter pour (pré)qualifier des situations de souffrance au travail

La mise en place, en janvier 2017, de la cellule d’écoute visait à permettre l’expression d’une extrême diversité de problèmes rencontrés dans le travail quotidien effectué au sein de cette grande bureaucratie publique. Étudiés dans d’autres univers que le travail chez Fassin (Reference Fassin2004) ou Chappe (Reference Chappe2010), ces dispositifs permettent de manière analogue à ce qui a été étudié dans les permanences d’inspecteurs du travail, de syndicalistes ou d’avocats spécialisés en droit du travail, que les sentiments d’injustice puissent être écoutés « et éventuellement réparés » (Willemez Reference Willemez2017, 104). Dans ces lieux, il s’agit « de produire, par la traduction des doléances, le droit du travail par le bas » (ibid). Certains de ces lieux ou de ces services internalisés dans les organisations visent néanmoins une prise en charge formalisée, mais recourant aussi et avant tout à la médiation, plutôt qu’à une possible judiciarisation, comme dans le cas du harcèlement moral et sexuel et son traitement dans l’administration étudiée par Bastard, Cardi-Vonnèche et Gonnik (Reference Bastard, Cardi-Vonnèche and Gonnik2003). Au moment de sa création, l’objectif attaché à cette cellule était d’adresser les agents à un professionnel adéquat. Lors de ses deux premières années de fonctionnement, 2 750 appels par an ont été enregistrés. Pour atteindre l’objectif de prise de rendez-vous avec différents spécialistes, l’écoutante identifie une thématique au terme d’un travail de qualification des situations de mal-être au travail qui lui sont présentées.

Puisqu’il vise à orienter les agents en souffrance, le travail d’écoute prend sens dans un dispositif de prise en charge dont il ne constitue que le premier maillon. Dès cette séquence inaugurale de l’écoute, le droit est présent à travers la reprise des catégories juridiques des termes de risques psychosociaux et de discrimination. Il est également matérialisé par des affichettes qui viennent rappeler le sens juridique de certaines qualifications, comme celles de discrimination ou de harcèlement moral au travail. Il s’agit d’avoir dès le début de la surveillance un cadre de référence, celui de la loi, non pas pour l’appliquer, mais pour, selon une logique de désingularisation des cas adossée à une logique de pré-qualification, favoriser sa mise en œuvre dans les étapes ultérieures du dispositif et la circulation de ces dossiers. La référence au cadre juridique sert ici un objectif moins de réparation que de prise en charge des situations de souffrance au travail avant que celles-ci ne se dégradent.

Pour viser à une bonne prise en charge des agents qui se joignent à la cellule, c’est sur une disposition à l’écoute que les écoutantes sont en effet recrutées, à la suite, par exemple, d’une reconversion professionnelle pour raison de santé au nom de laquelle elles seraient particulièrement réceptives à l’écoute des maux du travail. On attend d’elles, plutôt qu’une expertise de sachant, une compétence à reconnaître ce qui est audible et légitime comme doléance exprimée sur et dans le monde du travail. Autrement dit, parmi les trois dispositifs de surveillance de la santé au travail examinés dans cet article, l’écoute s’appuie plus directement sur des représentations quotidiennes du droit et, dans une moindre mesure, sur des connaissances médicales ou réglementaires, pour désingulariser chaque cas et orienter au mieux les affaires ainsi constituées.

Enfin, cette cellule est un instrument de connaissance collective auquel l’écoute individuelle est adossée. Face à des situations d’appel extrêmement diverses, le recours à une trame est utile pour conduire des échanges homogènes, collectiviser les cas et produire des savoirs utiles pour l’action. C’est notamment le sens d’une série de questions qui visent à réunir un ensemble de renseignements administratifs permettant d’identifier et de suivre l’agent, tout en le rattachant d’emblée à une direction opérationnelle et un établissement, sinon un métier. L’objectif est de le situer au sein de l’organisation pour œuvrer, par le biais de l’agrégation des cas, à une surveillance des différents collectifs de travail qui la composent (le métier, l’établissement, la direction). La cellule d’écoute constitue ainsi un observatoire depuis lequel poser un diagnostic plus global, où l’écoute d’agents singuliers s’efface derrière l’observation d’entités collectives. C’est ainsi, dans cette double traduction des maux en mots, puis en chiffres, que se joue un passage des cas singuliers à des cas généraux, via la circulation de repères plus facilement manipulables pour engager des actions de prévention. Cette traduction suppose à la fois une quantification (dans une logique de connaissance) et une qualification (dans une logique juridique), qui empruntent aux rapports que les écoutantes ont à la légalité. Ces rapports ordinaires au droit renvoient aussi bien aux catégories juridiques – discrimination, harcèlement, risques psychosociaux, obligation de sécurité, obligation de signalement – qu’aux frontières que ces écoutantes construisent en situation sur ce qui est légitime et légal ou non.

2. La légalité dans l’écoute : la nécessaire désingularisation des cas

Ce qui est attendu du travail d’écoute est, en dépit des trames évoquées précédemment, de traiter chaque appel le plus singulièrement possible, en retranscrivant de manière fidèle les propos de l’agent dans les fiches de suivi. Dans cette posture passive, la professionnelle s’attache à retranscrire ce qu’on lui dit en restant le plus neutre possible, comme le note Sabrina dans le cahier qu’elle a tenu pour se familiariser avec les pratiques de la cellule. À propos de ce qu’il faut écrire dans les fiches d’appels, Sabrina note ainsi : « Toujours rapporter les mots de l’agent. Rapporter les propos des phrases échangées avec des collègues ou des supérieurs »; « Lorsqu’un agent expose son problème, le rapporter avec “l’agent dit” ». Exemple : « “L’agent dit se faire harceler” ». L’enjeu est la robustesse des éléments recueillis à ce stade de l’écoute, mais aussi la recherche d’une neutralité, comme l’indique, plusieurs pages plus loin, le cahier à spirales : « Faire comprendre à l’agent que nous ne sommes pas dans le jugement!! ». L’enjeu, ici encore, n’est alors pas celui d’une réparation juridique, mais d’une amélioration de la prise en charge des agents.

Pourtant, cette exigence est impossible à tenir entièrement dès lors qu’il est également attendu des écoutantes qu’elles orientent les cas vers la « bonne » prise en charge, ce qui suppose nécessairement un travail de qualification des maux du travail qui outrepasse la description des mots des agents. Ce travail de reformulation procède alors d’une activité de désingularisation permettant de faire rentrer les plaintes des agents dans la logique de surveillance qui opère à travers les cases et les qualifications contenues dans la fiche dédiée à chaque appel. Par exemple, les écoutantes sont parfois confrontées à la difficulté de saisir le problème relaté à partir des catégories habituelles, comme dans cet appel relatif à une agression sexuelle dans le métro, qui sera finalement qualifiée de harcèlement sexuel, quand bien même l’affaire ne concerne pas deux agents entre eux, après que la responsable a déclaré : « Je pense qu’elle peut avoir droit à la protection fonctionnelle; […] comme c’est sur le trajet domicile travail, la collectivité locale peut prendre en charge des frais d’avocat ». Ici, la prise en compte des effets emporte le choix d’une qualification, et ceci d’autant plus que le cas est difficile à thématiser. Les professionnels en viennent même à retenir une catégorie impertinente (un harcèlement suppose des actions répétées), ou en tout cas moins évidente, au bénéfice de l’agent, afin de lui permettre d’ouvrir des droits. Le travail de désingularisation s’opère également lorsque des termes sont suggérés par les écoutantes, par exemple quand la catégorie « discrimination » est formulée dans un échange avec des agents qui n’évoquent pas les choses ainsi. Ce sont dans ces séquences de reformulation active, plutôt que d’écoute passive, que s’identifie le mieux la place ordinaire du droit dans l’écoute, dans la mesure où l’écoutante participe à la formulation des plaintes, et favorise ainsi un traitement potentiellement judiciaire (ou au contraire, qui peut tendre à l’exclure). C’est le cas dans un appel où, après deux minutes de récit par l’agent, l’écoutante commente : « vous avez l’impression qu’il fait de la discrimination? ». Elle proposera alors une prise en charge par la référente « harcèlement ». Il arrive alors que la cellule se mue en dispositif d’enquête administrative ouvrant potentiellement sur une issue judiciaire à la faveur d’une procédure de signalement qui n’est envisagée que dans les cas les plus graves. Si ces pratiques viennent rompre avec le principe fondamental d’anonymat, c’est, selon les différents protagonistes de la cellule, un moindre mal consenti pour ne pas se faire opposer une non‑assistance à une personne en danger… potentiellement dangereuse judiciairement pour les écoutantes.

Au cœur de l’écoute se loge alors ce qui s’élabore comme une forme de légalité, examinée ici à travers différentes dimensions (anticipation d’un horizon de réparation, participation à la formulation d’une plainte, signalement d’un fait). Les membres de la cellule contribuent à façonner, par leurs écoutes, leurs reformulations, leurs décisions d’orientation et leurs discussions en réunions pluridisciplinaires, ce qui apparaît comme légitime ou illégitime et, in fine légal ou illégal, de considérer comme un problème de souffrance au travail justifiant l’appel d’un tiers, sinon l’appui sur des qualifications juridiquesFootnote ⁷. Mieux, les appels à la cellule d’écoute fournissent un cas presque paradigmatique de ce qu’interrogent fondamentalement les legal consciousness studies, c’est-à-dire « toutes les choses qui n’étaient pas comme vous auriez voulu qu’elles soient ou dont vous pensiez qu’elles auraient dû être autrement » (Ewick et Silbey, Reference Ewick and Silbey1998, 26, notre traduction). Mais les séquences qui suivent ces écoutes et leurs orientations – et les décisions auxquelles elles peuvent donner lieu – ne sont que très rarement judiciaires. Elles résident bien plus dans des formes d’arrangements institutionnels, de médiation interne (Bastard, Cardi-Vonnèche et Gonnik Reference Bastard, Cardi-Vonnèche and Gonnik2003) ou de psychologisation ou médicalisation qui peuvent s’éloigner parfois fortement des attentes de justice qu’exprimaient ces souffrances et ces plaintes. En définitive, la cellule d’écoute, bien qu’a priori loin du droit en matière de santé-sécurité au travail, contribue à cadrer des formes de légalité ordinaire. Elle participe à délimiter ce qui est de l’ordre du dicible et de l’indicible, du légitime et de l’illégitime, du légal et de l’illégal en matière de conditions et de relations au travail, ce qu’opèrent également, par l’expertise des corps, les médecins de prévention.

1. Un service interne tourné vers la prévention des risques professionnels

L’examen du travail d’écoute a fait apparaître combien le droit le traversait et combien il cadrait la légalité des situations de travail. Les travaux sur les médecins du travail (Dodier Reference Dodier1993; Marichalar Reference Marichalar2014) permettent aussi d’identifier, sans que ces auteurs ne l’aient thématisé en tant que tel, un lestage des pratiques par le droit à tous les niveaux. Ces médecins, en effet, jugent de l’(in)aptitude des salariés; ils s’en font parfois les avocats, endossant le rôle de défenseur de la cause de la santé des salariés, tout en enregistrant, documentant et produisant des pièces à verser dans des procédures; ils inspectent et contrôlent aussi via les actions en milieu de travail (AMT). Si certaines de ces opérations se retrouvent chez les médecins de prévention de la collectivité étudiée, ces derniers sont cependant dépossédés des décisions d’(in)aptitude. Confiés institutionnellement à un autre service (la médecine statutaire), les avis d’aptitude et d’inaptitude qui relèvent d’une activité de « dispensateur de droit » (Dodier Reference Dodier1993) échappent donc aux médecins de prévention, les poussant vers une modalité de travail avec le droit qui les positionne davantage comme des intermédiaires qui prennent moins des décisions administratives et juridiques qu’ils n’interviennent sur le cadre des conditions et des activités de travail des agents dont ils sont chargés de protéger la santé.

Le service intègre des professionnels divers, en termes de statuts, mais aussi de spécialités médicales d’origines et de carrières professionnelles préalables – médecins et infirmières nous ayant presque tous confié, comme les écoutantes, avoir eu « une vie avant le service ». Ces parcours professionnels colorent différemment la pratique en fonction de leur rapport au droit. Les généralistes devenus médecins de prévention sont ainsi plus que d’autres sensibilisés aux enjeux de responsabilité médicale. En effet, les rares fois où l’horizon judiciaire est convoqué en cours de consultations, il est importé d’une pratique ancienne de médecine de ville. Ainsi, Philippe ayant longtemps exercé la médecine générale avant de rejoindre ce service de médecine préventive, évoque fréquemment un horizon médico-légal hérité de sa pratique de généraliste, c’est-à-dire une volonté de se protéger comme médecin, par exemple à travers l’incitation à faire les vaccins en crèche et à contrôler qu’ils soient bien administrés.

L’exercice de l’expertise médicale se décline ainsi différemment dans des assemblages entre savoirs experts et connaissances du droit qui se manifestent sur diverses scènes, en consultation comme en AMT. Et, sur ces deux scènes, les médecins se font volontiers pédagogues du droit, comme peuvent l’être les syndicalistes ou inspecteurs du travail observés par Willemez, qui souligne combien « le rôle des agents de consultation peut alors être de conforter [les salariés qu’ils rencontrent] dans leur croyance ou au contraire de les rappeler à l’ordre juridique. Travail de filtrage, de traduction, la consultation apparaît ainsi comme une activité de pédagogie du droit et de socialisation au juridique » (Reference Willemez2017, 105). Certes, les médecins n’assurent pas des consultations juridiques, mais bien médicales, expertisant les corps et les conditions de travail sans objectif d’incitation des salariés à faire valoir leurs droits. Mais il s’agit bien, en même temps, de replacer les pratiques de travail dans le cadre du droit, autant pour proposer ou appuyer des aménagements de poste indispensables pour que les agents puissent continuer à travailler (les consultations débouchant souvent sur des préconisations d’aménagement de poste ou de restrictions des tâches que les directions peuvent ordonner aux agents), que pour rappeler aux uns et aux autres l’importance du droit en matière de prévention des risques professionnels.

2. La pédagogie du droit : prévenir les risques sur site

Suivons ainsi Philippe dans une crèche d’un quartier populaire. Tout au long des trois heures que dure la visite, il prodigue des conseils pour aligner l’organisation du travail sur le droit. Cela commence, à 14 h 10, avec une suggestion vis-à-vis des absences : « Face à un arrêt maladie, vous pouvez demander à ce que l’agent soit examiné par un médecin examinateur même si la direction est assez frileuse »; ce à quoi répond la directrice : « Oh, mais ça se ne se fait pas ici. Je ne peux pas contrôler ainsi au risque de me mettre toute l’équipe à dos » Footnote ⁸. La tension qui apparaît ici entre le cadrage propre au monde du travail que la directrice mobilise pour refuser la proposition du médecin et celui, médico-administratif et qui s’appuie sur le droit que ce dernier avance, persiste pendant la visite. Entendant faire preuve de pédagogie moins en matière médicale que dans des termes juridiques, Philippe demande à la directrice si elle tient un registre de vaccination du personnel. « Va falloir vous y mettre », conseille-t-il, ce qu’elle s’empresse cette fois d’accepter, indiquant : « oui, je vais leur demander leur carnet de santé ». « Surtout pas, sinon vous irez au tribunal puis en prison! » réagit alors Philippe, faisant apparaître un autre horizon juridique, celui de la responsabilité qui attache des pratiques au droit (ici du secret médical). Philippe précise ainsi que c’est seulement un carnet de vaccination qu’elle peut demander. Philippe conclut alors cet entretien préalable à la visite par le conseil selon lequel « il faut partir du cadre, le reste on s’en fout », puis de conclure « les règles avant tout! ».

Il est 14 h 40 quand débute la visite à proprement parler. Philippe commence par enjoindre à la directrice de trier son bureau, rappelant l’enjeu d’un passage possible de la commission hygiène sécurité : « vous allez vous faire aligner » souligne-t-il. L’atrium, la buanderie, la réserve puis la cuisine sont visités. Les conseils liés au respect des règles juridiques continuent de pleuvoir : « Couvrez-vous, car là vous êtes en tort : il y a un risque de chute ici »; « il y a des risques chimiques avec tous ces produits sans étiquettes ». Or, « c’est opposable au tribunal », dit-il, indiquant ensuite, à la vue de la minuscule salle de repos, que « c’est du foutage de gueule ». On y trouve le registre d’hygiène et de sécurité… mais Philippe remarque qu’il n’y a rien d’inscrit depuis deux ans. La directrice indique que, lorsque quelque chose ne va pas, elle envoie un mail, ce à quoi Philippe répond qu’il faut écrire ces mails ou les copier dans le registre d’hygiène et de sécurité, dont il se saisit à la fin de la visite. Il y inscrit, après avoir remarqué des fils électriques à sécuriser dans un des espaces dédiés à l’accueil des enfants, un compte-rendu d’incident à ce propos, qu’il fait tamponner par la directrice et à qui il enjoint de l’envoyer par mail « à qui de droit ». Précisant l’intérêt d’avoir inscrit ce problème dans le registre, puisqu’il sera lu au CHSCT, il laisse entendre qu’en changeant d’arène, la remarque consignée dans le registre pourrait avoir quelque effet.

Expliquer la teneur juridique des obligations, rappeler le cadre légal pouvant se muer en horizon judiciaire en cas de défaut, pointer la nécessité d’écrire et de garder des traces dans des registres pour « se couvrir » : toutes ces références au droit par ce médecin de prévention, effectuées pendant une action en milieu de travail, sont le signe d’une posture de pédagogue du droit, qui existe aussi, même si de manière plus atténuée, lors des consultations individuelles des agents. Pédagogie active, puisque, dans le cas restitué, c’est même le médecin qui écrit dans le registre d’hygiène et de sécurité. Pédagogie qui situe aussi ces médecins dans une position intermédiaire dans le continuum retracé ici qui va de la légalité la plus spontanée (celle des écoutantes quand elles qualifient les cas pour les orienter) jusqu’au droit le plus positif (celui mobilisé par les inspecteurs qui se réfère constamment aux articles du Code du travail, comme on le verra). Les médecins de prévention partagent ainsi avec les écoutantes un large espace cognitif à aménager où la référence au droit joue un rôle très variable selon les acteurs, tout en pouvant se référer à des règles, s’affirmer détenteur d’un savoir juridique et indiquer, lors de leurs visites sur les lieux de travail, que les responsables ou les travailleurs ont des obligations. En somme, même sans horizon judiciaire possible, toutes ces qualifications, modalités d’action, responsabilités pointées constituent autant de manières de cadrer la légalité ordinaire de ce qui constitue un travail à risques, dans des environnements à chaque fois spécifiques et susceptibles de porter atteinte à des corps singuliers. Cette mission, qui s’apparente à une manière de construire ce qui est légal et normal (ou non) en situation de travail, confiée à ces services internes à la collectivité locale et qui visent à surveiller sans punir, relie ainsi tous ces acteurs du monde de la prévention, jusqu’aux inspecteurs.

1. Des inspecteurs singuliers, aux appuis juridiques a priori fragiles

Historiquement consubstantielle à l’invention du droit du travail, qui naît dans un souci de protection de la santé des salariés, l’inspection du travail vise à faire appliquer la réglementation, dans un double objectif de sanction des non-conformités au droit et de prévention des risques professionnels. Cette histoire ancienne se décline beaucoup plus récemment dans la fonction publique territoriale, où ce n’est qu’en 1985 qu’un décret prévoit la création d’une fonction d’inspection en santé-sécurité au travail. S’il ne s’agit pas ici de refaire cette histoire et de décrire précisément les règles qui cadrent cette activité d’inspection (Catala, Boulissière et Courtois Reference Catala, Boulissière and Courtois2013), ni même sa mise en place au sein de la collectivité locale étudiée, l’activité d’inspection est au cœur des politiques de surveillance de la santé au travail. Le droit y apparaît plus encore que chez les écoutantes ou les médecins comme une référence et un instrument explicitement mobilisés par ces professionnels de la surveillance, tout en conservant sa dimension interne ne permettant pas, en particulier, d’externalisation vers l’institution judiciaire.

Les inspecteurs se distinguent en effet de leurs cousins du privé sur plusieurs registres, qui fragilisent potentiellement leur appui sur le droit. Ainsi, leur spécialisation est de faire respecter la réglementation en matière de santé-sécurité et ils ne peuvent pas intervenir sur les questions de salaire, de temps de travail ou de représentation du personnel. Ils ne peuvent donc pas négocier et marchander avec les responsables et les managers, comme le font les inspecteurs du travail du privé (Dodier Reference Dodier, Boltanski and Thévenot1989) qui peuvent fermer les yeux sur telle transgression pour mieux faire pression sur la nécessité de se conformer au droit dans tel autre domaine, jugé plus important ou prioritaire (comme le sont souvent les règles de santé-sécurité). De plus, leurs moyens d’action sont flous et imprécis, l’instruction qui règle leur mission se concluant ainsi : « leur mission les conduit, par leurs visites sur les lieux de travail des agents, à mesurer les écarts entre les situations de travail réelles et les dispositions législatives et réglementaires applicables. Ils proposent toutes mesures qui leur paraissent de nature à améliorer la santé-sécurité au travail »Footnote ⁹. Les procès-verbaux et le déferrement à la justice des cas de violation des règles prévues par le Code du travail leur sont donc inaccessibles. Munis seulement d’observations et de propositions – et exceptionnellement, de mises en demeure qui leur permettent de faire cesser l’activité en cas de risque grave et imminent –, ils ne peuvent donc pas s’appuyer aussi solidement sur le droit et la menace du recours à un tiers que dans le secteur privé. Enfin, employés par les organisations dont ils sont chargés de contrôler le respect de la réglementation, ils dépendent de la direction du personnel et sont donc privés de l’indépendance statutairement garantie par une convention de l’Organisation Internationale du Travail (OIT) que les inspecteurs du privé n’hésitent pas à invoquer, y compris vis-à-vis du Ministère dont ils dépendent. Pourtant, les inspecteurs, qui proviennent d’origines diverses – inspecteurs du travail du privé, mais aussi anciens préventeurs ou agents spécialisés en biologie ou en chimie d’autres services de la collectivité locale reconvertis en inspecteurs après une formation –, s’appuient fortement sur le droit et réussissent par-là, paradoxalement, à développer une forme d’efficacité reconnue par tous au sein de l’organisation.

2. Des fragilités juridiques qui deviennent une force pour cadrer la légalité

Les inspecteurs font en effet constamment référence au droit, en tant qu’outil puissant de désingularisation des situations. Et alors que cet appui apparaît fragile, il s’avère en pratique efficace pour sortir des logiques d’individualisation et de personnalisation qui surviennent fréquemment lorsque des manquements ou des déviances sont repérés. La référence à la norme juridique – y compris par son énonciation impersonnelle – désingularise les situations, transforme les constats (un manquement, un oubli, une non-conformité…) en un écart et une nécessité d’action rendue visible et nécessaire par la dimension générale de la règle rappelée. C’est en cela que les observations des inspecteurs cadrent les légalités ordinaires et ouvrent vers une conformation des pratiques de travail au respect des principes de prévention. Ce renversement entre un appui apparemment fragile – puisqu’il ne passe que par le rappel faiblement publicisé d’une norme (uniquement en interne auprès du secrétariat général et du CHSCT) et ne peut pas ouvrir vers l’appel à une institution tierce en charge de sanctionner un manquement – et une efficacité identifiée par tous les acteurs, concerne aussi bien la dépendance des inspecteurs, le flou de leurs prérogatives que leur absence d’outils coercitifs. Car chacune de ces dimensions ouvre respectivement et de manière paradoxale sur la possibilité d’un recueil précieux d’informations internes, sur des marges de manœuvre inédites que permet le flou et, via une activité très formalisée et juridicisée de cadrage de la légalité, sur un pouvoir informel important obligeant les directions à se conformer aux propositions faites par les inspecteurs.

L’appartenance à l’organisation qu’ils sont chargés de contrôler peut ainsi se muer en ressource. « Moi, par exemple, pour organiser des inspections, c’est royal ici. J’ai accès à l’intranet, je sais tout ce qu’ils font, quand ils le font, où ils le font. Il suffit de cliquer. Quand vous êtes à l’inspection du travail dans le privé, c’est beaucoup plus compliqué. Pour une boîte de 6000 salariés, il faut 10 ans pour connaître son fonctionnement… Parce que je dois aller à la pêche de tout. Ici, je clique sur mon intranet, je sais combien ils ont de sites, comment s’appelle le chef, comment c’est organisé, quelles activités ils ont… » (une inspectrice, ancienne inspectrice du travail du privé). L’absence d’indépendance des inspecteurs vis-à-vis de l’organisation dont ils doivent vérifier la conformité devient ici un atout plus qu’une contrainte. Car si les textes ne garantissent pas leur indépendance statutaire comme l’article 6 de la convention 81 de l’OIT le fait pour les inspecteurs du travail du privé, des procédures organisant le choix des services à inspecter ou le devenir de leurs rapports, ont été instaurées pour permettre, en pratique, dans cette collectivité locale, cette indépendance des inspecteurs.

De même, l’absence d’horizon judiciaire et la dimension floue des règles à faire respecter, identifiées initialement comme des fragilités, se révèlent une force pour les inspecteurs, comme le souligne la cheffe de service, elle aussi ancienne inspectrice du travail et qui privilégiait pourtant dans cette fonction l’arme du procès-verbal et une approche coercitive mettant en avant la sanction plus que le conseil :

Les responsabilités sont en effet les mêmes que dans le secteur privé et les employeurs publics (les élus, l’administration et ceux à qui ils délèguent leur autorité en la matière) sont tenus d’assurer de la même manière la sécurité et la santé des agents publics. Avertis par les inspecteurs, et destinataires des observations et propositions qui leur sont faites suite aux visites, les directions doivent rendre publiquement des comptes devant des instances paritaires où sont présents les représentants du personnel. Cette publicité, même si elle n’est qu’interne, constitue une condition propice à un usage efficace du droit et une modification des situations de travail. Cette pratique – un simple rappel des normes juridiques aux directions – et son efficacité revendiquée par les inspecteurs s’appuient toutefois bien sur un usage et une référence constante au droit dans les visites puis les rapports d’inspection.

3. Des inspections préparées, cadrées et suivies par des références permanentes au droit

Le cadrage par le droit débute dès la préparation de la visite : les inspecteurs se renseignent sur les règles applicables et collectent de nombreux documents que leur insertion dans la collectivité locale leur permet de récupérer. La préparation des inspections s’appuie aussi sur le programme de travail que se donne le service, qui vise à traiter collectivement et systématiquement un risque professionnel spécifique au-delà de la singularité de chacun des services inspectés. La publicité des normes juridiques à respecter en la matière auprès des directions, prévenues de potentielles inspections, contribue à la conformation des pratiques de prévention concernant ce ou ces risques au-delà des seuls services qui ont été inspectés. La formalisation des visites est ensuite minutieuse via, par exemple, l’utilisation de fiches dédiées à la surveillance de ces risques, qui, tout en étant à visée pratique et technique, intègrent de part en part des considérations juridiques. Comme dans la fiche conçue dans le cadre d’une campagne sur les fumées de soudure, pour vérifier la tenue du registre de santé-sécurité au travail obligatoire et les fiches de risques professionnels qu’a dû élaborer le médecin de prévention, il s’agit de récupérer le document unique d’évaluation des risques (DUeR), les dossiers de maintenance du dispositif de captation et d’aération ventilation, les rapports de contrôle de ces équipements, les fiches de données de sécurité des métaux d’apport et des gaz utilisés, et de se demander si l’évaluation des risques faite dans le DUeR s’intéresse à la composition et à la concentration des fumées de soudage, aux durées d’exposition, etc.

Les inspecteurs se rendent alors sur site, prennent des photos, discutent avec les agents, observent et vérifient la conformité des équipements, des lieux et des pratiques de travail. Ces activités sont, à nouveau, constamment orientées par le droit : s’assurer par exemple de l’existence de garde-corps visant à éviter les chutes, mais aussi vérifier leur hauteur et les matériaux dont ils sont composés, comme le stipule l’article R 233-13-20 du Code du travail. Ils mènent une véritable enquête où les lieux, les machines, les équipements sont constamment ramenés aux règles du Code du travail prévues pour prévenir les risques. Ceux inclus dans la campagne décidée en amont sont systématiquement scrutés, mais il s’agit surtout de s’adapter à la singularité des environnements et des activités de travail, dont on a souligné l’extrême diversité : des collèges aux menuiseries, des espaces verts aux crèches, des garages à la voirie. Et c’est la généralité des règles de droit qui permet de donner des repères face à ces situations aussi singulières et diverses et à la multiplicité des risques possibles.

Le troisième moment de l’inspection s’appuie encore et toujours sur le droit en le visibilisant cette fois auprès des acteurs qui reçoivent les rapports d’inspection qui découlent des visites, ces rapports s’inscrivant dans des procédures, des délais, des obligations que les inspecteurs font respecter. De vingt à cinquante pages selon l’ampleur de la visite, ces rapports exhibent en permanence, dans leur forme et leur contenu, les règles juridiques sur lesquelles s’appuient les inspecteurs pour constater des non-conformités et faire des préconisations pour y remédier.

La référence au droit est donc permanente et sa place dans la justification des relevés d’infraction, centrale. La valorisation de légalités textuelles et générales qui contraste avec l’écoute des plaintes individuelles plus ou moins qualifiées avec des catégories mouvantes du droit, autant qu’avec la pédagogie du droit qui va avec le rôle d’expert des médecins de prévention, positionne les inspecteurs en contrôleurs et vérificateurs, rappelant l’énoncé des règles écrites à ceux qui ont la responsabilité de les mettre en place et de les (faire) respecter.