À l’automne 2024, le Commissaire au lobbyisme du Québec a déclenché une initiative médiatique. Son objectif consistait à promouvoir le droit à la transparence et à proposer une réforme de l’encadrement du lobbyisme au Québec – lequel encadrement était néanmoins déjà considéré comme l’un des plus complets et cohérents au monde par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) (2022). Cette initiative récente s’inscrit dans un effort de longue date du Commissaire au lobbyisme, dont l’une des étapes fut la publication du rapport Simplicité, clarté, pertinence, efficacité : réforme de l’encadrement du lobbyisme (2019). Parmi les modifications proposées, le Commissaire au lobbyisme du Québec souhaite que le législateur inclue au périmètre du cadre législatif québécois les lobbyistes travaillant au sein des organismes à but non lucratif (OBNL) qui exercent « une influence considérable sur les orientations de l’État », comme les fondations, les think tanks et les instituts de rechercheFootnote 1 (Lobbyisme Québec, Reference Québec2025). Ce cadre prend sa source dans la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme (LTEL)Footnote 2 adoptée en 2002.
À titre de rappel, contrairement à son pendant fédéral, le cadre québécois, en vertu de l’article 1(11°) du Règlement relatif au champ d’application de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme, exclut actuellement de son champ d’application une part importante des lobbyistes : celles et ceux travaillant au sein d’un organisme à but non lucratif n’étant pas « constitué à des fins patronales, syndicales ou professionnelles, [ou] formé de membres dont la majorité sont des entreprises à but lucratif ou des représentants de telles entreprises »Footnote 3 (Boucher et Saint-Martin, Reference Boucher, Saint-Martin and Tremblay2012). Ainsi, dans la mouture actuelle de l’encadrement québécois, les lobbyistes, qui par exemple, travaillent tant dans les OBNL qui défendent le droit à l’avortement que dans ceux qui souhaitent en restreindre l’accès, n’ont pas à inscrire leurs activités de lobbyisme au registre des lobbyistes du Québec.
L’idée d’assujettir tous les lobbyistes à la LTEL est appuyée par plusieurs chercheurs, chercheuses et acteurs du milieu, qui estiment que l’exclusion actuelle de certains types de lobbyistes va à l’encontre de l’idéal de transparence défendu par la loi (par exemple, Bellerose, Reference Bellerose2015 ; Commissaire au lobbyisme, 2019 ; Yates, Reference Yates2018). La proposition est toutefois contestée par des regroupements d’OBNL. Par exemple, dans la déclaration Lobby : halte aux dérapages (2023), les organismes Mon OSBL n’est pas un lobby, Vigilance OGM et ATTAC-Québec, affirment que « l’assujettissement de tous les OSBL à la Loi aurait pour effet d’augmenter considérablement le nombre d’inscriptions au registre, diluant la qualité de celui-ci et rendant plus difficile […] la nécessaire vigilance des activités des lobbyistes ». En somme, il y a ici débat.
Afin d’éclairer cette problématique, nous estimons que la littérature sur la légitimité des groupes d’intérêt offre un cadre d’analyse global pertinent et un regard nouveau sur un enjeu qui a déjà fait couler beaucoup d’encre. À cette fin, considérant qu’il existe de multiples définitions des groupes d’intérêt, fonctionnelles ou structurelles (Baroni et al., Reference Baroni, Caroll, Chalmers, Marquez and Rasmussen2014), nous adoptons dans cet article une compréhension pluridimensionnelle des groupes d’intérêt, définis comme des organisations collectives qui cherchent à influencer les politiques publiques (Lindblom, Reference Lindblom1977) sans viser l’occupation directe de mandats publics (à l’opposé, par exemple, des partis politiques) (Beyers et al., Reference Beyers, Eising and Maloney2008). Les groupes d’intérêt sont donc des organisations pourvues de membres, de bénéficiaires, de contributeurs ou de personnes physiques ou morales dont elles revendiquent la représentation. À ce titre, nous employons le terme « collectif d’intérêt » pour désigner l’ensemble de ces acteurs qui constituent le caractère collectif des groupes d’intérêt.
En mobilisant ce cadre d’analyse, tout OBNL cherchant à influencer les politiques publiques est ainsi considéré comme un groupe d’intérêt. Cette perspective permet de vérifier quels effets l’inclusion des lobbyistes travaillant dans des OBNL au sein du champ d’application de la LTEL aurait sur la légitimité des OBNL, en tant que groupes d’intérêt. Plus précisément, en adoptant une perspective critique et normative, nous identifions les éléments constitutifs de la légitimité des OBNL, en tant que groupes d’intérêt, qui seraient renforcés ou affaiblis par leur inclusion dans le périmètre du régime d’encadrement du lobbyisme au Québec. Pour ce faire, la première section de l’article balise les concepts clés de notre raisonnement et détaille la perspective adoptée. La deuxième section expose les résultats de l’analyse. Enfin, la dernière section est dédiée à une discussion de ces résultats au regard des implications qu’ils pourraient avoir sur l’évolution de l’encadrement du lobbyisme au Québec.
La légitimité des groupes d’intérêt
Nous appréhendons le concept de légitimité d’un groupe d’intérêt par le prisme de la légitimité organisationnelle, telle que l’a définie Mark Suchman : « la légitimité est une […] hypothèse selon laquelle les actions d’une entité [ici un groupe d’intérêt] sont souhaitables, adéquates ou appropriées dans le cadre d’un système de normes, de valeurs, de croyances et de définitions, socialement construit »Footnote 4 (1995 : 574). La valeur de cette définition repose sur le fait qu’elle permet d’analyser la légitimité des organisations comme une caractéristique dynamique et qui dépend de critères considérés comme importants au sein de la communauté. Cela permet ainsi d’étudier dans quelle mesure les organisations respectent les critères de la légitimité qui peuvent être défendus sur des bases normatives (Defacqz, Reference Defacqz2018).
Pour analyser le caractère opportun ou non de faire évoluer le champ d’application de la LTEL, il est donc pertinent d’identifier des critères largement utilisés dans la littérature pour évaluer la légitimité interne (vis-à-vis du collectif d’intérêt de l’organisation) et externe (vis-à-vis notamment des acteurs politiques) des groupes d’intérêt au Québec (Defacqz, Reference Defacqz, Damay and Jacquet2021). Les trois critères normatifs constitutifs de la légitimité des groupes d’intérêt retenus à cette fin sont la transparence, l’efficacité et l’imputabilité envers le collectif d’intérêt. Ensemble, ils permettent de porter une réflexion sur les logiques d’action des groupes d’intérêt, soit la logique d’influence des décisions publiques, qui relèvent de la légitimité externe, et la logique d’adhésion, c’est-à-dire d’information et de mobilisation du collectif d’intérêt du groupe, qui relèvent de la légitimité interne (Schmitter et Streeck, Reference Schmitter and Streeck1999 ; Defacqz, Reference Defacqz2018). Ils offrent également la possibilité de considérer tant les intrants (input), les processus de décisions (throuhgput) et les produits de ces décisions comme vecteurs de construction de la légitimité des groupes d’intérêt (Schmidt, Reference Schmidt2013). Nous revenons sur ces trois critères dans les prochains paragraphes et ensuite de manière successive dans l’analyse qui suivra.
D’abord, le critère de transparence fait référence au partage avec le grand public de l’information concernant l’organisation elle-même, ses positions, ses activités et ses sources de financement. Cette transparence est considérée comme cruciale à la fois pour le collectif d’intérêt de l’organisation, mais aussi pour les non-membres de ce collectif, qui se trouvent à l’extérieur de l’organisation, car elle permet à l’ensemble des acteurs de se faire une opinion éclairée sur le groupe d’intérêt (Kotzian et Steffek, Reference Kotzian and Steffek2013). Il s’agit donc d’un critère qui permet de porter un regard sur la légitimité externe de l’organisation.
Quant à l’efficacité, elle fait référence à « l’atteinte des objectifs prédéterminés, de sorte que les résultats des processus politiques soient alignés avec les préférences du groupe d’intérêt »Footnote 5 (Bernhagen et al., Reference Bernhagen, Dür and Marshall2014 : 204). L’efficacité est donc constitutive de la légitimité interne des groupes d’intérêt en tant qu’acteurs cherchant à influencer les décisions publiques afin d’obtenir des gains politiques pour les secteurs ou les causes soutenues par leur collectif d’intérêt.
Enfin, le critère d’imputabilité renvoie à l’obligation d’un groupe d’intérêt d’expliquer et de justifier son comportement devant un forum (ici le collectif d’intérêt du groupe) ; ce dernier pouvant questionner et sanctionner l’organisation advenant une faute (Bovens, Reference Bovens2007). On parle donc ici des obligations imposées à un groupe d’intérêt de répondre de ses actes devant un forum envers lequel il est imputable et d’affronter les conséquences potentielles découlant d’un jugement de ce forum. L’idée émanant du critère d’imputabilité est qu’un groupe d’intérêt légitime devrait se soucier de sa responsabilité envers le collectif d’intérêt dont il revendique la représentation (Saward, Reference Saward2010 ; Kotzian et Steffek, Reference Kotzian and Steffek2013). Il s’agit en somme d’un critère qui permet de porter un regard sur la légitimité interne de l’organisation.
Les effets de l’inclusion des lobbyistes travaillant au sein des OBNL dans le champ d’application de la LTEL sur la légitimité des OBNL en tant que groupes d’intérêt
Des OBNL et un débat public plus transparents
Tout d’abord, nous estimons que l’inclusion des OBNL dans l’encadrement québécois du lobbyisme renforcerait la transparence de ces groupes, notamment auprès du public, en ce qui a trait aux informations concernant leurs activités de lobbyisme. En effet, comme son nom l’indique, la LTEL (art. 1) « a pour objet de rendre transparentes les activités de lobbyisme exercées auprès des titulaires de charges publiques ». Rappelons que cet objectif de transparence est assuré par la mise en place d’un registre public dans lequel les lobbyistes doivent inscrire leurs activités de lobbyisme, ce qui permet à la population de savoir qui cherche à exercer une influence sur quels titulaires de charges publiques (Boucher et Saint-Martin, Reference Boucher, Saint-Martin and Tremblay2012). Dans la mesure où la réforme de la LTEL suivait les recommandations formulées par le Commissaire au lobbyisme du Québec (2019), les lobbyistes travaillant directement pour les OBNL devraient ainsi assurer la divulgation des informations concernant leurs activités et leurs objectifs auprès de la population dans son ensemble. Ceci est vrai tant pour les activités de lobbyisme direct qu’indirect.Footnote 6 Qui plus est, en ce qui concerne le lobbyisme indirect, cela engloberait les groupes d’intérêt commanditaires parfois occultés de campagnes de communication visant à modifier l’opinion publique (Yates, Reference Yates2018). Une telle transparence publique est cruciale pour la légitimité des OBNL, « étant donné que de nombreuses organisations de la société civile prétendent parler non seulement au nom de leurs membres, mais aussi pour le public en général »Footnote 7 (Kotzian et Steffek, Reference Kotzian and Steffek2013 : 75). En ce sens, l’inscription des lobbyistes des OBNL et de leurs activités dans un registre public constituerait une pratique bénéfique pour la transparence de ces organisations.
D’ailleurs, c’est cette logique d’amélioration de la transparence qui est empruntée par le Commissaire au lobbyisme pour justifier le changement règlementaire qu’il propose. Pour lui, « l’absence d’assujettissement de certaines organisations à but non lucratif au Québec permet à plusieurs organisations d’accomplir des activités de lobbyisme en échappant aux lois en vigueur, ce qui ne favorise pas la transparence de l’information du public et la saine pratique des activités » (Commissaire au lobbyisme, 2019 : 57). Puisque les OBNL sont actuellement soumis à un standard de transparence moins élevé (Yates, Reference Yates2018), leur appliquer les règles des organisations à but lucratif aurait pour effet de renforcer leur transparence.
Des OBNL plus influents sur les décisions publiques
Ensuite, nous estimons que l’assujettissement des OBNL à la LTEL améliorerait l’efficacité des activités de lobbyisme de ces groupes, et ce, de deux manières.
Premièrement, l’obligation d’inscrire leurs lobbyistes et leurs tentatives d’influence auprès de titulaires de charges publiques dans un registre public permettrait aux OBNL de mieux faire connaître les efforts consentis dans la défense des enjeux qui leur sont importants, augmentant ainsi l’efficacité de ces groupes en ce qui a trait aux effets de visibilité souvent recherchés (Junk, Reference Junk2015). C’est notamment ce qui a été observé en Irlande, où les OBNL ont renforcé l’efficacité de leurs activités à la suite de leur inclusion au sein du registre des lobbyistes du pays. La divulgation publique obligatoire de leurs tentatives d’influence auprès des pouvoirs publics leur a effectivement permis de mieux sensibiliser la population concernant leur engagement envers leur cause, dans la mesure où la quantité d’activités de lobbyisme inscrites au registre leur offraient une mesure objective de leurs efforts (Hepburn, Reference Hepburn2017). Advenant que les activités de lobbyisme indirect soient elles aussi couvertes par la loi, cette augmentation en efficacité serait encore plus marquée.
Deuxièmement, si les OBNL devaient être inclus au sein de la législation québécoise sur le lobbyisme, l’un des effets auxquels il est possible de s’attendre est une professionnalisation accrue des représentants d’intérêt travaillant pour ces groupes. Cet effet anticipé est soutenu tant par la tendance générale à la professionnalisation des activités de lobbyisme (Maier et al., Reference Maier, Meyer and Steinbereithner2016 ; Saurugger, Reference Saurugger, Van Deth and Maloney2012) que par les recherches de Klüver et Saurugger (Reference Klüver and Saurugger2013). Ces dernières ont montré qu’en Europe, les OBNL convergent vers un niveau de professionnalisation similaire à celui des groupes à but lucratif lorsqu’ils évoluent dans le même environnement institutionnel et règlementaire que ceux-ci. La littérature met également en évidence que la professionnalisation des activités de lobbyisme des groupes d’intérêt, dont les OBNL, rend leurs activités plus efficaces, notamment en termes d’accès aux institutions publiques (Saurugger, Reference Saurugger and SMISMANS2006 ; Albareda, Reference Albareda2020). Ceci relève de la logique même de la professionnalisation, qui a l’objectif d’accroître l’efficacité par la mobilisation de l’expertise et des compétences particulières au domaine de la représentation d’intérêt (Saurugger, Reference Saurugger and SMISMANS2006). En ce sens, l’inclusion des OBNL au sein de l’encadrement du lobbyisme au Québec améliorerait vraisemblablement l’efficacité de ces groupes.
Vers une menace pour la démocratie interne des OBNL
En ce qui concerne le critère d’imputabilité, l’inclusion des OBNL au sein de la LTEL affaiblirait l’imputabilité des OBNL devant leur collectif d’intérêt, essentiellement en raison de la professionnalisation attendue des activités de lobbyisme, déjà évoquée plus haut. Un groupe d’intérêt qui fait moins appel à sa base dans la prise de décision lui est effectivement moins redevable, sachant que « [l’]imputabilité est l’obligation imposée à une personne [ou une organisation], à qui une responsabilité fut déléguée, de rendre compte de la façon dont elle s’en est acquittée » (Gow, Reference Gow, Côté and Savard2012). Par exemple, la professionnalisation observée chez le Lobby européen des femmes a été associée à un remplacement graduel des représentantes élues par les membres, et donc imputables devant eux, par des « professionnels » du lobbyisme, salariés non-élus et donc moins redevables auprès des membres de l’OBNL (Saurugger, Reference Saurugger and SMISMANS2006). Si, comme nous venons de le voir, cette évolution peut se faire au bénéfice de l’efficacité des activités des OBNL, « cette efficacité accrue peut cependant entraîner une diminution […] de la redevabilité [des groupes d’intérêt] »Footnote 8 (Saurugger, Reference Saurugger and SMISMANS2006 : 273).
Conclusion
À la lumière de notre analyse, l’assujettissement des OBNL à la LTEL tendrait à renforcer la légitimité des OBNL au regard des critères de transparence et d’efficacité, mais constituerait une menace pour l’imputabilité envers le collectif d’intérêt. Autrement dit, les OBNL auraient une légitimité accrue en tant qu’organisations d’influence politique et acteurs du débat public en contrepartie d’une légitimité possiblement affaiblie en tant qu’agents de socialisation politique (Warleigh, Reference Warleigh2001) et courroies de transmission entre le collectif d’intérêt et les instances publiques (Albareda, Reference Albareda2020).
Ce résultat, compte tenu du fait que le régime d’encadrement du lobbyisme au Québec s’intéresse d’abord aux groupes d’intérêt en tant qu’organisations d’influence politique, vient appuyer l’idée que les lobbyistes travaillant au sein des OBNL devraient être assujettis à la LTEL. L’élargissement du périmètre de la LTEL serait non seulement bénéfique pour la légitimité du lobbyisme en général, comme d’autres l’ont déjà montré (par exemple, Commissaire au lobbyisme du Québec, 2019 ; Yates, Reference Yates2018), mais également pour la légitimité même des OBNL en tant qu’organisations d’influence politique. Cette issue est d’ailleurs cohérente avec l’objectif de la LTEL, qui cherche notamment à rendre légitime toute l’étendue des activités de lobbyisme par la tenue d’un registre public (Boucher et Saint-Martin, Reference Boucher, Saint-Martin and Tremblay2012).
Bien sûr, notre analyse est tributaire des critères constitutifs de la légitimité retenus. D’autres études pourraient évaluer la légitimité des groupes d’intérêt sous l’angle de critères différents (voir par exemple, Kotzian et Steffek, Reference Kotzian and Steffek2013). Nous estimons toutefois que des critères alternatifs seraient apparentés aux critères sélectionnés dans le présent article. En effet, ces derniers concernent l’ensemble des logiques d’action des groupes d’intérêt, c’est-à-dire tant la logique d’influence des décisions publiques, qui relèvent de la légitimité externe des groupes d’intérêt, que la logique d’adhésion et de mobilisation du collectif d’intérêt, qui relèvent de la légitimité interne des groupes d’intérêt (Schmitter et Streeck, Reference Schmitter and Streeck1999). De plus, ils tiennent compte tant des intrants que des processus décisionnels et des produits de la décision des groupes d’intérêt (Schmidt, Reference Schmidt2013).
Si l’inclusion des OBNL dans le champ d’application de la LTEL peut, d’une part, engendrer un phénomène de professionnalisation aux conséquences préjudiciables pour l’imputabilité de ces organisations, une telle évolution règlementaire aurait, d’autre part, l’avantage d’instaurer un régime uniforme, dans lequel tous les acteurs seraient égaux, car soumis aux mêmes règles de transparence. Ce nouvel encadrement pourrait alors bénéficier, dans son ensemble, à la qualité du débat public au Québec.
Conflit d’intérêt
Les auteurs n’en déclarent aucun.
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