Cadre théorique : les politiques publiques internationales

Dans le cadre de cette analyse, la Minusma est considérée comme une politique publique internationale de paix. Avant de justifier ce rapprochement, nous allons clarifier ce que recouvre le concept de politique publique internationale. Si une politique publique renvoie à « la capacité qu’ont les systèmes politiques à gérer les demandes et les problèmes publics et à fabriquer du politique » (Thoenig, Reference Thoenig2014 : 225), la particularité d’une politique publique internationale réside dans sa dimension exogène de la fabrique de l’action publique. La notion de politique publique internationale a émergé avec « l’avènement de la globalisation qui, entre autres effets, a influencé la fabrique de l’action publique, renforcé les interdépendances entre les États et encouragé des réponses collectives et coopératives » (Petiteville et Smith, Reference Petiteville and Smith2006). Cette reconfiguration des dynamiques décisionnelles montre que l’action publique ne relève plus exclusivement de la souveraineté étatique, mais s’inscrit également dans des logiques transnationales où les acteurs internationaux jouent un rôle structurant. En ce sens, une politique publique internationale peut être défini comme l’ensemble des politiques ou programmes élaborés dans un espace transnational, impliquant une pluralité d’acteurs tels que les États, les organisations internationales et les ONG, réunis autour d’enjeux perçus comme communs.

De nombreux travaux s’intéressent ainsi aux notions de transferts, de diffusions et de convergences des politiques publiques afin d’expliquer cette tendance de la fabrique des politiques publiques à dépasser de plus en plus le cadre national (Clavier, Reference Clavier2013 ; Hassenteufel, Reference Hassenteufel2010 ; Delpeuch, Reference Delpeuch2008). Franck Petiteville et Andy Smith distinguent deux grandes catégories de politiques publiques internationales : « d’une part, les politiques étrangères, mises en oeuvre par une autorité publique centrale – les États ou, par extension, une organisation relativement intégrée comme l’Union européenne – ; d’autre part, les politiques publiques multilatérales élaborées par ou dans le cadre d’organisations internationales » (Petiteville et Smith, Reference Petiteville and Smith2006, 362–363).

De cette catégorisation, les opérations de maintien de la paix (OMP) déployées par l’Organisation des Nations unies (ONU) relèvent de cette seconde catégorie. En effet, le processus de création des OMP des Nations unies reflète pleinement les étapes d’une politique publique internationale (Lasswell, Reference Lasswell1956 ; Jones, Reference Jones1970).Footnote ³ Leur mise à l’agenda résulte d’abord de la reconnaissance d’une crise menaçant la paix et la sécurité internationales, souvent portée à l’attention du Conseil de sécurité par un État membre, le Secrétaire général ou des organisations régionales (articles 34, 35, 52 et 99 ; ONU, 1945a). Vient ensuite la phase de négociation et de formulation, où les membres du Conseil élaborent un mandat définissant les objectifs et les ressources à mobiliser, à travers des compromis diplomatiques (Hurd, Reference Hurd2007). La décision, entérinée par une résolution, confère la légitimité juridique et politique à l’opération dont la mise en oeuvre est assurée par la mobilisation de contingents militaires et policiers et civils, coordonnés par le département des opérations de paix de l’ONU (ONU, 2003). L’évaluation est assurée par des rapports réguliers du Secrétaire général et des organes d’examen indépendants, permettant de juger de l’efficacité, de la légitimité et de l’adéquation du mandat (ONU, 1945b).

Les opérations de maintien de la paix s’inscrivent également dans une logique d’adaptabilité, leur reconduction, leur réorientation ou leur terminaison étant conditionnées par l’évolution des dynamiques locales, régionales et internationales (De Coning, Reference De Coning2018). La Minusma, en tant qu’OMP des NU, peut ainsi être perçue comme une politique publique internationale (Halpern, Reference Halpern2013), conçue pour accompagner le rétablissement de la stabilité et de la sécurité au Mali. Depuis leur création, les OMP des NU ont joué un rôle déterminant dans la stabilisation de nombreuses crises (Doyle et Sambanis, Reference Doyle and Sambanis2006). Cependant, avec l’évolution des conflits, désormais majoritairement internes et asymétriques, ces interventions apparaissent de plus en plus déconnectées des réalités locales des pays où elles sont déployées (Hultman, Kathman and Shannon, Reference Hultman, Kathman and Shannon2016). Cette déconnexion se manifeste par une difficulté majeure : l’obtention d’une légitimité locale. Ceci pose une question fondamentale : si les politiques publiques dépassent les frontières nationales dans leur conception et mises en oeuvre, ne devraient-elles pas également élargir leur ciblage aux populations concernées, en tenant compte de leurs besoins, attentes et perceptions, au-delà du cadre strictement des États ou organisations initiateurs? Cette interrogation met en lumière un paradoxe selon lequel, bien que les politiques publiques internationales s’inscrivent dans une logique transnationale, elles restent fortement influencées par les intérêts des acteurs étatiques ou institutionnels qui les conçoivent. En conséquence, cela peut générer de la méfiance, une faible appropriation locale voire une défiance à l’égard de la politique mise en place.

L’approche préconisée dans le cadre de cet article permet ainsi de mieux comprendre comment se construisent la légitimité ou, au contraire, le rejet de la mission onusienne, ainsi que l’influence de ces perceptions sur la poursuite et l’évaluation de celle-ci.

Cadre méthodologique : méthode qualitative de l’évaluation des politiques publiques

Cet article s’inscrit dans le cadre d’une recherche doctorale portant sur la perception, par les habitants de Bamako, des opérations de maintien de la paix et de lutte contre le terrorisme. La démarche adoptée repose sur une méthode qualitative d’évaluation des politiques publiques, permettant d’examiner empiriquement les effets d’un programme ou d’une politique publique. Cette approche vise à analyser la manière dont les populations directement concernées perçoivent et expérimentent les politiques mises en place, qu’elles soient d’origine nationale ou supranationale. En s’attachant aux expériences et aux discours des enquêtés, cette approche permet d’appréhender les écarts entre les objectifs affichés d’un programme public et sa réception,Footnote ⁴ tout en mettant en lumière les dynamiques de légitimation ou de contestation qui en résultent.

Les enquêtesFootnote ⁵ menées dans le cadre de cette recherche ont été conduites à Bamako, la capitale malienne. Ce choix s’explique, d’une part, par les contraintes sécuritaires qui ont rendu difficile l’accès aux autres régions du pays, plus des deux tiers du territoire échappant au contrôle des autorités étatiques (Hagberg et Körling, Reference Hagberg and Körling2015). D’autre part, Bamako constitue le centre politique et social du pays, un lieu où se concentrent les principaux acteurs et où se tiennent les mobilisations les plus importantes. Ce terrain d’enquête a ainsi permis de recueillir une diversité de points de vue, tout en prenant en compte les spécificités contextuelles propres à la capitale telle que sa diversité socio-politique. Pour cette étude, 45 entretiens semi-directifs ont été menés en 2020 et en 2021 à Bamako, complétés par 45 entretiens téléphoniques. Les profils interrogés incluent des universitaires, des acteurs de la société civile, des journalistes, des étudiants, des citoyens ordinaires, des acteurs politiques et des membres de la Minusma. L’idée étant d’accéder à autant d’opinions et de perceptions que possible (et de considérer l’étendue des variations) jusqu’à saturation de l’information.

Afin d’éviter tout biais dans la distribution des opinions et des perceptions selon les types de profils, nous avons appliqué le même principe de saturation à chaque catégorie. Parmi les personnes interrogées, les représentants de la société civile et les journalistes se sont montrés les plus critiques, pointant du doigt l’inefficacité perçue de la Minusma et son incapacité à protéger les populations civiles. Cette posture s’explique notamment par leur rôle de veille et de dénonciation des dysfonctionnements qu’ils exercent aussi bien vis-à-vis des institutions nationales qu’internationales. À l’inverse, les universitaires et les responsables politiques ont adopté une approche plus nuancée, inscrivant leur analyse dans un cadre institutionnel plus large et mettant en avant les contraintes opérationnelles auxquelles la mission doit faire face. De leur côté, les étudiants et les citoyens ordinaires, largement influencés par les discours médiatiques et la persistance de l’insécurité, ont exprimé une défiance marquée envers la Minusma. Pour sa part, le personnel de communication rencontré a défendu l’action de la mission onusienne en mettant en avant le respect du mandat qui lui était assigné et en insistant sur le caractère éminemment politique de son intervention, ce qui restreint sa marge de manoeuvre.

Ces divergences de perception traduisent des attentes et des positionnements variés à l’égard des opérations internationales, façonnés par le rôle et les responsabilités de chaque catégorie d’acteurs.

Notre échantillonnage, basé sur une approche par cas multiples (Pires, Reference Pires1997), a privilégié des profils disposant d’une connaissance approfondie de la Minusma, de ses activités et de ses mandats. Ce choix méthodologique a été guidé par les premiers entretiens, qui ont révélé que le recueil de données pertinentes nécessitait de cibler des interlocuteurs suffisamment informés sur la mission. En effet, les personnes ayant une compréhension limitée de la Minusma fournissaient peu d’informations exploitables. Dans cette perspective, nous avons opté pour une méthode d’échantillonnage en boule de neige pour la conduite des entretiens. À la fin de chaque entretien, nous demandions à notre interlocuteur de nous recommander d’autres personnes, issues de sa communauté ou extérieures à celle-ci, susceptibles d’être intéressées à participer à cette recherche.

Les données recueillies ont été analysées selon la méthode d’analyse thématique (Braun et Clarke, Reference Braun and Clarke2006). Les transcriptions des entretiens, réalisées manuellement, ont fait l’objet d’une lecture approfondie visant à identifier, organiser et interpréter les thèmes récurrents. Ce processus a permis de dégager les tendances générales tout en mettant en évidence des contradictions internes et des divergences d’opinions. Un va-et-vient constant entre les données empiriques et la littérature existante a structuré l’analyse de manière à saisir fidèlement les perceptions tout en rendant compte de leur complexité et de leur diversité. Par exemple, les segments de texte évoquant « l’absence de résultats tangibles contre les groupes armés » et « la non-participation aux opérations de combat de la Minusma » ont été codés et regroupés sous le thème « attentes sécuritaires déçues ».

L’analyse n’est toutefois pas neutre. Elle a été guidée par une grille de lecture croisant le cadre des politiques publiques internationales et celui de l’évaluation par les ressortissants. Cette approche a orienté le traitement des données autour de questions clés : les critères de légitimité perçue, les mécanismes d’appropriation ou de rejet, et l’écart entre le mandat et les attentes locales. Ainsi, les thèmes identifiés rendent compte de la réception complexe d’une politique publique internationale et révèlent les conditions de son acceptabilité locale.

De fait, l’approche qualitative ne permet pas de mesurer la répartition des opinions ou perceptions au sein de l’ensemble de la population Bamakoise. En revanche, elle restitue la diversité et la richesse de ces mêmes opinions et perceptions. Le point de départ et le point d’arrivée sont, par ailleurs, toujours les mêmes : efficace/non efficace, utile/inutile. C’est donc dans l’étiologie de l’inefficacité ou de l’inutilité et dans leurs mises en discours, que la plupart des variations se manifestent, aboutissant finalement à une assez grande homogénéité des réponses, puisque les causes de l’inefficacité ou de l’inutilité ne sont pas particulièrement nombreuses. En relevant ces variations, elle permet d’appréhender la complexité des effets des programmes publics, qu’elles soient nationales ou internationales et de produire des recommandations adaptées aux attentes locales.

Le développement de cet article se structure en trois sections : il présente d’abord le contexte d’intervention de la Minusma, puis analyse les perceptions des habitants de Bamako à son égard, avant de montrer que ces perceptions reposent sur des cadres de références opposés à ceux qui ont guidé son déploiement.

D’une crise multiforme au déploiement de la Minusma

Cette section retrace l’évolution de la crise malienne en mettant particulièrement l’accent sur les circonstances ayant conduit au déploiement de la Minusma, afin de situer les perceptions des Bamakois dans leur contexte historique et politique. En effet, au Mali, l’année 2012 correspond au début d’une instabilité qui a entraîné l’intervention de la communauté internationale. Depuis, la crise se caractérise par une prolifération de cours d’actions et d’enchevêtrements des causalités. Elle a été déclenchée par une nouvelle rébellion des indépendantistes touaregs rassemblés autour du MNLAFootnote ⁶ et marquée par l’offensive « inattendue » des jihadistes (MUJAO et AQMI),Footnote ⁷ rendant la situation plus compliquée à résoudre par les seules autorités maliennes.

Durant l’insurrection, l’attitude des soldats maliens fuyant les massacres laissait apparaitre une évidente défaillance de l’armée (Boisvert, Reference Boisvert2016). Les attaques du 24 janvier 2012 perpétrées dans la ville d’Aguelhok où plusieurs militaires maliens ont été exécutés furent particulièrement meurtrières (Maliactu, 2016). L’humiliation des militaires maliens était telle qu’une violente manifestation a été organisée le 2 février 2012 par les épouses des victimes et s’est dirigée vers le palais présidentiel avec des slogans très hostiles au président Amadou Toumani Touré (Maliweb, 2012a). D’ailleurs, à l’annonce du coup d’État du 22 mars 2012, on pouvait aisément faire le lien avec, d’une part, la série de défaites face aux séparatistes et terroristes et, d’autre part, l’accumulation de frustrations au sein de l’armée vis-à-vis du gouvernement (Sana, Reference Sana2013). La rupture institutionnelle ouvre la voie à la proclamation de l’indépendance de l’Azawad par les indépendantistes touaregs, le 6 avril 2012, pendant que les groupes jihadistes consolident leur présence dans les zones qu’ils contrôlent et étendent progressivement leur influence.

Cette situation va attirer l’attention de la communauté internationale, d’autant que semble se profiler la chute d’un État au profit d’un État islamiste, et conduire notamment au déploiement de missions internationales en soutien au rétablissement de la sécurité et de l’intégrité territoriale du pays. Les premières réactions proviennent des membres de la CEDEAO qui soumettent au Conseil de sécurité une demande de déploiement d’une mission militaire au Mali : la mission internationale de soutien au Mali (Misma). Celle-ci sera approuvée et autorisée par le Conseil dans sa résolution 2085 du 20 décembre 2012 pour d’accomplir principalement les tâches suivantes :

À cette période, le déploiement de la Misma était tout aussi souhaité par une partie de population malienne, inquiète de la progression des jihadistes (Maliweb, 2012b), mais « son application sur le terrain posait des problèmes complexes, tant de financement et de logistique que, plus profondément encore, de composition et de capacités de combat en milieu désertique » (Gaulme, Reference Gaulme2013 : 585). Devant l’urgence de stopper l’avancée de colonnes djihadistes qui enchainaient les conquêtes, ce sera donc l’opération Serval qui, grâce à « la rénovation du dispositif d’alerte en métropole et surtout au maintien du réseau de bases dans la région, [renforcée] du dispositif des forces spéciales du Burkina » (Goya, Reference Goya2013 : 160), a permis de repousser les jihadistes et de reprendre les villes occupées. Cette intervention militaire de la France faisait suite à la demande de soutien du gouvernement malien, au titre de la légitime défense collective, dans le cadre de la légalité internationale telle qu’elle résultait notamment de la résolution 2085 du Conseil de sécurité des Nations unies, adoptée le 20 décembre 2012.

Déployée d’urgence, l’opération Serval avait pour objectif principal de stopper l’avancée des groupes terroristes en direction de Bamako, la capitale malienne. À l’annonce de son déploiement, un sondage montrait qu’une partie de la population malienne était favorable à une intervention militaire de la France pour la libération des régions du nord (Fondation Friedrich Ebert- Stiftung, 2012). « En deux mois, la coalition dirigée par la France avait libéré l’ensemble du territoire malien après la destitution de bastions djihadistes de l’Adrar des Ifoghas en appliquant une stratégie qui a surpris aussi bien les ennemis que les alliés » (Spet, Reference Spet2015 : 72). Le succès de Serval, ce qui s’est traduit par la reprise des villes occupées par les jihadistes, fut grandement apprécié au Mali où une manifestation en reconnaissance à la France fut organisée à Bamako en présence du président français François Hollande (Rfi, 2013a).

Cependant, les défis demeuraient nombreux au Mali. Ce conflit, animé par une diversité d’acteurs

Il se caractérise aussi par le fait, que très souvent, les combattants migrent d’un mouvement à un autre, car « les lignes bougent à mesure que les objectifs et les manières d’agir changent » (Dubuy, Reference Dubuy2013 : 36).

Dans ce contexte, concomitamment à la demande d’une intervention militaire de la France, les autorités de transition maliennes vont demander via une lettre datée du 25 mars 2013, adressée au Secrétaire général des Nations unies, le déploiement d’une opération de maintien de la paix (OMP) engagée dans la stabilisation, la restauration et la souveraineté de l’État malien (Résolution 2100). Une demande appuyée par les chefs d’État de la CEDEAO qui proposeront la transformation de la Misma en une OMP des Nations Unies (Rfi, 2013b). C’est ainsi que le Conseil de sécurité des Nations Unies décide de créer la Minusma, tout en annonçant le transfert de l’autorité de la Misma à la Minusma. Le 1^er juillet 2013, la Minusma démarre sa mission en application du mandat qui lui est confié aux paragraphes 16 et 17 de la résolution 2100, pour une période initiale de 12 mois. Dans ledit paragraphe 16 de la résolution 2100, la Minusma fut chargée d’exécuter une mission multidimensionnelle :

Pour la mise en oeuvre de ce mandat, l’article 17 de cette même résolution « autorise la Minusma à user de tous les moyens nécessaires, dans la limite de ses capacités et dans ses zones de déploiement ». Pourtant, cette disposition, tout comme celle de l’article 16, a été vivement critiquée par nos enquêtés bamakois. Ces derniers estiment que la Minusma n’a jamais véritablement accompli sa mission de stabilisation dans le nord et lui reprochent d’avoir réorienté ses priorités en faveur du soutien à la mise en oeuvre de l’accord de paix d’Alger, depuis sa signature en 2015 (Accord de paix d’Alger, 2015). Cet accord, qui a rencontré très peu de succès malgré l’appui de la mission onusienne, a été davantage fragilisé par le départ de la Minusma en 2023, avant d’être déclaré caduc en janvier 2024 par les autorités maliennes de transition.

L’insécurité croissante a ainsi alimenté la contestation à l’encontre des forces étrangères, notamment la mission onusienne, perçue comme inefficace par une large partie de la population malienne.

Une approche non conforme aux attentes des ressortissants

Cette section présente les résultats de nos entretiens qui révèlent un décalage (politique et opérationnel) entre les attentes des Maliens et les actions de la Minusma ainsi que les critiques et les frustrations qui en découlent. Ce décalage perçu alimente une dynamique au sein de laquelle les populations locales, confrontées à une insécurité persistante, formulent leurs propres approches pour y faire face. Les conclusions d’une enquête d’opinion réalisée en 2012 par la Fondation Friedrich Ebert-Stiftung révèlent que, pour une partie de la population malienne, « l’usage de la force militaire demeure la stratégie à privilégier » (2012). Cette tendance, déjà observée en 2012, reste largement dominante dans les enquêtes réalisées dans le cadre de cette recherche. En effet, plusieurs personnes interrogées vont affirmer ne pas comprendre comment l’insécurité a pu s’aggraver malgré la présence militaire étrangère. C’est l’avis d’un juriste interrogé que nous désignerons que par son prénom, Moussa :

Son propos révèle un phénomène commun dans de nombreuses missions de maintien de la paix ou de sécurité internationale : celles-ci suscitent souvent de fortes attentes locales à leur arrivée, mais ces attentes tendent à diminuer avec le temps si les résultats ne suivent pas. L’étudiante Soda s’inscrit dans cette même perspective :

Le témoignage de Soda traduit une frustration croissante face à l’inefficacité perçue des forces internationales, accusées de ne pas avoir empêché la détérioration progressive de la situation sécuritaire. Il révèle également une attente forte de la part des populations locales quant à l’adaptation des méthodes d’intervention aux réalités du terrain.

Le sentiment de frustration et d’impuissance exprimé par Soda se retrouve de manière récurrente dans les propos recueillis au cours de nos entretiens. Plusieurs enquêtés remettent en question la pertinence et l’efficacité de la Minusma et de Barkhane. C’est ce qui illustrent les déclarations suivantes : « Je me pose la question de savoir si des évaluations correctes ont été faites de ces missions sécuritaires dans le cadre de leur appui à la stabilité » (Ousmane, entretien, 8 août 2021) ; « Il est difficile de constater qu’il y a un effectif important de ces forces et que le résultat n’est pas satisfaisant » (Alioune, entretien 30 août 2021) ; ou encore cet étudiant qui affirme : « je doute fort, au regard de leurs comportements que ces missions ramènent la paix au Mali. Ni la Minusma, encore moins Barkhane qui est une mission très politique » (Aziz, entretien, 28 août 2021).

L’accent est ainsi particulièrement mis sur les résultats, la légitimité locale de ces missions étant perçue comme étroitement liée à l’impact concret de leurs actions. Certains interlocuteurs expriment des difficultés à comprendre la stratégie de stabilisation de la Minusma. Face à ce qu’ils considèrent comme une forme d’ « inaction » de la force de cette mission sur le terrain, en particulier en raison de son absence dans les opérations de combat, plusieurs Bamakois s’interrogent sur le rôle réel de cette force au Mali. C’est le cas de l’activiste Loda qui, tout en insistant sur la priorité de protéger les populations locales, déplore un manque de communication concernant les actions de la Minusma, notamment en ce qui concerne « ce qu’ils peuvent faire ou ne pas faire » :

Le propos de Loda met en évidence une fracture communicationnelle entre les missions internationales et les populations locales, qui perçoivent ces interventions à travers leurs effets concrets plutôt qu’à partir de leur logique institutionnelle. L’attente principale exprimée est celle d’une protection immédiate, reléguant au second plan la compréhension des mandats ou des contraintes opérationnelles. Ce témoignage souligne également le caractère passif de la diffusion de l’information, souvent limitée à des cadres formels, ce qui renforce le sentiment de distance avec la population locale.

La frustration vis-à-vis de la mission est également exprimée par Traoré, un acteur de la société civile :

Son propos révèle la complexité des défis auxquels sont confrontées les OMP déployées dans des contextes de conflits armés. L’approche multidimensionnelle, incluant, entres autres, le développement, défini par la mission, est ici particulièrement peu convaincante. Cheick, un autre acteur de la société civile, explique que les critiques contre la mission sont simplement liées à leur laxisme sur le plan opérationnel : « Quand la population est informée de votre présence pour les sécuriser et que les populations ne se sentent pas protégées c’est normal qu’on ne vous apprécie pas » (Cheick, entretien, 7 août 2021). L’écart entre les attentes et la réalité sur le terrain suscite, de son point de vue, des mécontentements qui apparaissent comme légitimes.

Le caractère politique de la mission est, toutefois, bien assumé au sein de la mission onusienne. Les agents de la cellule de communication de la Minusma que nous avons rencontrés au QG de la mission ont apporté les précisions suivantes :

Ces clarifications confirment le fossé entre les attentes de la population à l’égard de la Minusma et l’orientation de la mission. Alors que les responsables de la mission estiment qu’il est nécessaire d’analyser tous les aspects du mandat, y compris les domaines autres que la sécurité, la population se concentre principalement sur la mission de sécurisation de la Minusma et donc sur ses capacités militaires. Bien que les attentes de la population locale soient bien comprises au sein de la mission, elles sont considérées comme incompatibles à la politique des opérations de maintien de la paix des Nations Unies. D’une certaine manière, la conception de la mission, du point de vue des Nations Unies, ne recoupe pas sa perception par les populations concernées. Cette dissonance cognitive installée dans la durée apparait doublement problématique. Tout d’abord, elle révèle le manque de flexibilité de la Minusma par rapport à ses cadres de référence. Ensuite, elle démontre que la mission conçoit sa responsabilité principale à travers les mandats définis par le Conseil de sécurité de l’ONU plutôt que du point de vue des populations locales, pourtant premières concernées par ses actions. Cette situation accroît les frustrations et a conduit certains enquêtés à remettre en question la pertinence de la présence d’une OMP dans un contexte de lutte contre le terrorisme. Tel est le point de vue du journaliste Martin :

Il ressort par ailleurs de nos entretiens que, même parmi ceux qui formulent des critiques virulentes à l’égard de la Minusma, son élan de départ est souvent perçu comme une décision aux conséquences potentiellement lourdes pour le pays. Autrement dit, face à une menace multiforme persistante, d’une part, et à la reconnaissance des limites d’un État malien encore en reconstruction, d’autre part, la question du retrait est abordée avec prudence. Cette prudence subsiste malgré un contexte marqué par des manifestations récurrentes contre la présence des forces étrangères à Bamako. Comme l’affirme ce jeune leader politique, Bouba : « Les forces étrangères qui sont là, on ne peut pas ignorer le rôle stratégique que ces gens mènent. Tant qu’ils sont là, ils vont au moins empêcher que les jihadistes envahissent les centres urbains » (Bouba, entretien, 20 août 2021). Un autre responsable politique, Sidy, appuie cette idée : « il ne faut pas que nous pensions que la défaillance de notre système de sécurité sera résolue par le départ de la France ou de la Minusma. Pas forcément » (Sidy, entretien, 18 août 2021). Cet enseignant, Assane, partage également cette préoccupation : « S’ils partent, vous aurez en face de vous des gens qui ont une lecture biaisée, maladroite du Coran et qui viendront t’apprendre à prier. C’est tout le problème » (Assane, entretien, 12 juillet 2021).

Parallèlement à la crainte de la menace jihadiste, les problèmes structurels inhérents au pays incitent également à faire preuve de prudence concernant la question du retrait de la mission : « Demander leur retrait, est une position radicale. Je demanderai qu’elles revoient leurs méthodes, leurs stratégies. Le débat de retrait, c’est pour les radicaux. Je crois qu’il faut faire un diagnostic, identifier ce qui ne va pas et chercher des solutions pour y remédier », affirme la doctorante Fama (Fama, entretien, 24 juillet 2021).

En outre, selon certains enquêtés, les positions de rejet ou d’acceptation de ces missions peuvent être analysées au prisme des zones de résidence des habitants. Il apparait ainsi que les critiques à l’égard des forces armées étrangères sont plus fréquemment exprimées par les populations vivant dans des zones relativement stables, notamment à Bamako où l’insécurité est moins directement ressentie. À l’inverse, les habitants des zones grises ou instables se montrent généralement moins critiques et expriment le souhait de maintenir le minimum de sécurité dont ils bénéficient grâce à la présence des bases de Barkhane et/ou de la Minusma. Comme l’explique la professeure Oumou : « Dans les régions du nord comme Mopti, Kidal, Gao, Ménaka, Tombouctou, les gens vous diront : ‘si les Français partent, nous sommes exposés car ce sont eux qui nous protègent’. Ils ressentent donc le besoin que les forces étrangères restent, car une grande partie des enjeux se jouent chez eux » (Oumou, entretien, 20 juillet 2021). Cette observation est également corroborée par Nasser, un résident de Kidal avec qui nous avons eu un entretien téléphonique : « Qu’on aime ou pas leur présence, elles sont dissuasives, et sur le terrain, elles mènent des actions positives contre les groupes armés notamment, lorsqu’elles détruisent les vivres des groupes radicaux, ce qui les déstabilise » (Nasser, entretien téléphonique, 14 août 2021).

La destruction des provisions des groupes radicaux, mentionnée ici, illustre un type d’action souvent méconnu par les populations du sud, mais valorisé par celles vivant à proximité des missions de paix. On observe ainsi une distinction entre, d’une part, une frange de la population résidant à distance des zones d’intervention, mais adoptant une posture critique et exigeante, et d’autre part, des habitants directement exposés aux dynamiques sécuritaires, qui reconnaissent plus volontiers l’utilité de la présence des forces étrangères. Cette différenciation révèle que la proximité géographique avec les opérations de maintien de la paix constitue un facteur déterminant dans la perception et l’évaluation de l’impact de ces interventions sur le quotidien des populations locales.

Des cadres de références opposés

Cette section mobilise le cadre théorique de notre recherche pour analyser les résultats de nos entretiens qui mettent en évidence des divergences de perception quant aux moyens et aux stratégies de résolution de la crise. Comme l’indique Anne Revillard, « les conséquences d’une politique publique résultent d’une combinaison d’effets directs et de processus d’appropriation » (2018 : 471). Elle met ainsi en évidence un aspect essentiel de l’efficacité des politiques publiques, qu’elles soient nationales ou internationales : leur perception et leur appropriation par les populations concernées. En effet, une action publique, même conçue et mise en oeuvre avec les meilleures intentions, peut échouer si elle n’est pas perçue comme légitime ou pertinente par les bénéficiaires.

Selon Bernard Perret, l’évaluation d’une politique publique « présente a priori un caractère plus opérationnel avec des retombées décisionnelles plus directes lorsqu’elle porte sur des programmes, dans la mesure où ceux-ci sont conçus et formatés pour atteindre des objectifs précis dans un temps donné » (2016 : 50). Ce principe s’applique également aux politiques publiques internationales, qui sont caractérisées par des « intentions politiques, des stratégies d’action, des institutions et des conséquences sociales » (Balme et Brouard, Reference Balme and Brouard2005 : 35). Dans le contexte des politiques publiques internationales, il n’y a pas toujours de relations directes entre les décideurs et les populations bénéficiaires. Cependant, cela ne signifie pas que les attentes des populations ne jouent aucun rôle dans la mise en oeuvre et l’évaluation de ces politiques. Les populations locales demeurent souvent des parties prenantes essentielles dans les politiques publiques internationales, notamment dans le domaine du développement, de l’aide humanitaire, des opérations de maintien de la paix et d’autres initiatives similaires (Carothers et De Gramont, Reference Carothers and De Gramont2013). Leur participation et leur adhésion aux politiques mises en oeuvre sont souvent déterminantes pour assurer leur succès et leur durabilité.

Dans sa mission de stabilisation au Mali, la Minusma a accordé une priorité à la mise en oeuvre de l’accord de paix d’Alger, privilégiant ainsi un règlement pacifique du long conflit opposant les mouvements indépendantistes touaregs au gouvernement malien. Cette approche repose sur une vision à long terme de la stabilité, en cherchant à résoudre les causes profondes du conflit. Or, il ressort de nos entretiens qu’une grande partie des participants plaide en faveur d’une approche plus directe et immédiate, centrée sur la localisation et la neutralisation de l’ensemble des groupes armés responsables de l’insécurité. Les attentes de nos enquêtés traduisent également un désir de contrôle et de souveraineté sur l’ensemble du territoire, conformément à la tradition centralisatrice de l’État malien.

Ces deux perspectives, bien qu’animées par un même objectif de paix et de stabilité, s’inscrivent dans des cadres conceptuels différents.

Par ailleurs, l’imprécision sémantique du terme « terroriste » ou de la lutte « anti-terroriste » peut en effet contribuer à une confusion et à des attentes erronées de la part de la population malienne. Cette confusion est exacerbée par la superposition de cadres politiques et militaires qui poursuivent des objectifs distincts mais interconnectés : la gestion de la crise politique et constitutionnelle, la lutte contre le jihadisme ainsi que la prise en compte de la gestion des revendications territoriales des groupes séparatistes touaregs (Francis, Reference Francis2013 : 2).

Force est pourtant de constater que les divergences de buts étaient présentes dès le départ. C’était clairement le cas avec la Minusma. Celle-ci, comme toutes les missions de maintien de la paix des Nations Unies, est déployée sur la base des principes fondamentaux de consentement des parties, d’impartialité et de non-recours à la force sauf en cas de légitime défense et de défense de son mandat (Rapport Brahimi, 2000). Autrement dit, les missions de maintien de la paix ne sont pas mandatées pour agir de manière coercitive contre les groupes armés, sauf en cas de légitime défense, ce qui peut limiter leur capacité à protéger efficacement les civils ou à imposer une solution militaire aux conflits. Elles sont conçues pour être des médiateurs neutres et impartiaux, intervenant avec le consentement des parties concernées pour soutenir les efforts de paix et de stabilisation.

Cette approche est à la source de vives critiques, et ce notamment de la part des populations locales, qui perçoivent les forces de maintien de la paix comme inefficaces ou impuissantes face aux défis sécuritaires auxquels elles sont confrontées. La mission de stabilisation des Nations Unies en République démocratique du Congo (Monusco) déployée au Congo est également confrontée aux mêmes critiques (Monusco, 2022). Ces réactions révèlent les défis inhérents aux OMP des Nations Unies, qui doivent souvent opérer dans des contextes complexes et hostiles, tout en respectant les principes de consentement des parties et de non-utilisation de la force, sauf en cas de légitime défense.

En outre, les attentes des populations peuvent être façonnées par les autorités étatiques locales, qui agissent souvent en tant qu’intermédiaires entre les décideurs internationaux et les populations. Dès lors, les politiques publiques internationales doivent souvent naviguer entre les attentes et les intérêts des autorités étatiques et ceux des populations locales pour parvenir à des résultats effectifs et durables. La position du gouvernement de transition dirigé par le colonel Goïta à l’égard de la Minusma s’est manifestée dès le discours du Premier ministre Choguel Maïga à la tribune des Nations unies en septembre 2021 (Mandeinfos, 2021). Dans ce discours, le Premier ministre malien a évoqué la frustration des populations à l’égard de la mission onusienne, liée à la persistance des violences malgré sa présence. Ce ressentiment, également partagé par les autorités nationales, s’inscrit dans une critique plus large de l’inefficacité perçue de la Minusma. Il a par ailleurs exprimé un mécontentement local concernant l’évolution du mandat de la mission après la signature de l’Accord pour la paix et la réconciliation issu du processus d’Alger en 2015, dont la mise en oeuvre est devenue la principale priorité de la Minusma, au détriment de la lutte contre les groupes armés, principal défi du pays.

Un décalage entre le cadre de référence d’un programme public, qu’il soit national ou international et les attentes des bénéficiaires peut ainsi engendrer frustration et désillusion, affectant la confiance envers les initiateurs. Cela compromet l’efficacité du programme et affaiblit sa légitimité. En ce sens, Jean-Pierre Cling, Mireille Razafindrakoto et François Roubaud nous expliquent comment l’échec des politiques d’ajustement structurel menées dans les pays en développement a conduit les institutions de Bretton Woods à repenser le processus d’élaboration et de mise en oeuvre de leurs politiques, dans le cadre des Documents Stratégiques de réduction de la pauvreté (DSRP) en 1999. Cet échec, étant expliqué par le fait que ces politiques ont été imposées de l’extérieur, sans prendre en compte les réalités propres aux pays destinataires. À cet effet, dans le cadre du DSRP, il a été considéré : « d’une part, une meilleure prise en compte des contextes économique mais aussi socio-politique et institutionnel spécifique à chaque pays ; d’autre part, le caractère primordial de l’adhésion aux politiques non seulement des gouvernants, mais également de la population » (Cling, Razafindrakoto et Roubaud, Reference Cling, Razafindrakoto and Roubaud2002 : 33).